从干预主义到管制治理：高校去行政化的制度逻辑

摘　要：高校去行政化的核心问题是如何正确处理政府与高校的关系。高校行政化的宏观制度表现为一种干预主义，标志是政府和高校之间形成了“行政文化”，以及高校实质性办学自主权受到干预。解除管制是在新自由主义、新公共管理理念下对政府干预主义的一种回应，但不是解决行政化的正确选择。高校去行政化改革的制度选择是要建立一种管制治理模式，正确区分政府与高校各自的责任和义务，并通过契约管理、增强管制透明度和政策回应性等对政府干预行为进行限制，对市场力量进行引导，对高校行为进行约束。从干预主义到管制治理的改革需要遵循一定的原则稳步推进。
关键词：干预主义；管制治理；去行政化

当前，行政化管理体制已经成为制约我国高校发展的关键因素，也是我国高等教育体制改革的一个突破口。高校行政化管理模式既是我国的一种政治文化，也是我国高校的生存模式，已经成为政府和高校共同适应的制度框架。改革开放以来，虽然政府也一直在强调给予高校办学自主权，但是行政化管理模式却逐渐得以强化。要解决这一问题，不仅需要认识高校行政化的运行机制，站在批判的视角分析行政化管理模式的弊端，更重要的是要建立一种替代行政化管理模式的新体制。从我国高校行政化管理模式的现状来看，问题的关键还是政府作为与不作为的边界问题。为此，需要从政府与高校的关系入手，分析高校行政化管理模式的运行机制及弊端，以及可能的替代模式和改革路径。
一、政府与高校的关系
我们可以从高等教育服务特征、高等教育服务提供的准市场机制、高等教育服务面临的委托——代理困境等方面认识政府与高校的关系。高等教育服务的特征决定了政府干预的必要性。首先，消费者只有在消费高等教育时才能对其服务质量作出判断，因此高等教育服务是一种经验物品。不管是学生还是其他客户，只有在切实加入一个学习项目或培训项目时，才能对购买物品的质量和经历有一个真实的评价，这种经验感受甚至要到多年之后才能体会。其次，对消费者而言，高等教育本质上提供的是一种一次性服务。因为消费者只能进入一个服务项目，比如一般情况下学生只能参与一个大学学习项目，不能像购买普通物品那样从不断购买中获得市场经验。再次，高等教育服务有很高的退出成本。一般来说转换一个不同的学术项目是相当昂贵的，同时学生也缺乏足够的关于高校或服务质量的信息以便作出有识别力的选择。另外，高等教育服务作为一种消费可能会排斥支付能力弱的消费者，享有这种服务在一定程度上也被看做是一种特殊权利。高等教育服务同时存在的这些特征，使政府干预高校以确保消费者权益的行为得以合法化。政府的干预手段包括授权、审批、监控、处罚及信息披露等。当物品或服务由代理人代表顾客购买，然后直接分配给顾客，而不是被它们的最终使用者直接购买，这就是一个准市场的运作。从这个意义上说，高等教育服务是在准市场机制下提供的。在准市场体制下，要使公共服务提供更加公平、更有效率，只有两种基本的解决办法：一方面尽可能控制和减少市场的不完善性，使市场机制尽可能发挥其作用，另一方面充分发挥国家的作用。[1]因此，政府干预是解决高等教育市场不完善性的必要手段。在准市场中，政府成为一个服务的购买者，而不是一个单独的提供者，提供者则在一个内部市场上相互竞争。这也要求增加高校自主权，这是因为生产者必须有自由决策权以在准市场上进行竞争。
政府购买高等教育服务时面临着经典的委托——代理困境：由于服务的质量难以度量，如何才能最有效地激励代理人（高校）按照委托人的利益去履行职责。同时，高校也面临着其他委托人的问题，比如企业、非营利组织、政府部门（为了政府部门自身利益的活动，而不是为了公共利益）。高校在准市场的竞争中是促进公共利益还是保护自己的利益？当多个委托人之间存在利益对立时，高校该为谁服务？一种观点认为，不需要政府的控制和操纵，高校将通过生产外部性来促进公共利益。但是，现实情况是高校的自利行为，特别是高校内部成员的逐利行为使得高校会像营利组织一样做事，从而忽视追求公共利益的内在使命。“大学是一个生产者，是外在社会性（一种特殊的社会目标需求）与内在学术性（相对独立的自治体）的统一，只有充分尊重其学术性才能最大化地实现其社会性。当然，社会发展到今天，大学已从象牙塔步入社会的轴心，国家利益和大学发展已紧密地结合到了一起，大学不可能不接受国家的调控，必须探索与时俱进的管理模式。”[2]
二、干预主义——高校行政化的宏观制度表现
政府因其特殊地位，可以使用行政管理、经济手段和意识形态措施对社会各个领域进行干预，其中行政管理是政府使用的最便捷的政策执行工具。鉴于高等教育服务的特征及准市场机制，行政管理能用于保护消费者的权益，保障高校、政府与社会之间隐形合同的执行。在各方利益表述及诉求出现不一致时，行政管理也最适宜表达政府的意志。行政管理本质上是政府为高校建立了行动框架，通过政府干预来对高校行为进行控制监督以促进公平，维持稳定。
政府对行政管理运用不当则很容易演化为干预主义。行政管理实行自上而下的控制，从高校招生、学位授予、学科建设等具体管理问题，到人事分配、资源配置、分层分类等系统性问题都是基于科层控制。行政手段的主旨在于用制度约束高校及其成员，其理性价值在于公平与稳定，认为这有利于促进高校为消费者提供更好的服务，促进公共利益的实现。从委托—代理困境来看，政府受社会或消费者委托干预高校，行政手段符合政府干预的工具诉求。但是政府也可能出于自身的利益，运用行政手段干预必要的改革和创新，即使改革使社会收益面远大于政府可能承担的成本。在行政管理体制下，政府及高校更关注行政压力而不是社会压力。由此行政管理模式就形成了干预主义——政府基于短期利益而不是长远目标制定管制政策，依靠繁琐的行政手段维持高校的惯性发展；高校指望通过政府的资源来维持生存，依靠政府指令来保持运转。干预主义就是套在高校管理上的一个枷锁，是高校行政化的宏观制度表现。
准市场体系要求高校拥有自主权并自由决策以在准市场上进行竞争，高校办学自主权存在实质性自主权和程序性办学自主权的差异。实质性自主权是处于法人形态的高校或学院有决定它自己的目标和计划的权力，即“高等学校具有什么权力”；程序性自主权是出于法人形态的大学或学院只具备实现其目标和计划的方法的权力，即“高等学校如何行使权力”。[3]当高校的经费使用权、招生权、学科建设权、学位授予权、学术自由权等实质性权力受到政府行政手段的频繁干预时，也形成了干预主义。行政管理和行政化的区别之一在于政府干预的是程序性办学自主权还是实质性自主权。同时，政府干预实质性自主权，导致高校的决策过程拉长，这样偏离决策本意的可能性就越大。
由此可以看出，行政管理与行政化是不同的，行政化表现为一种干预主义。干预主义形成的标志是政府和高校之间形成了“行政文化”，以及高校实质性办学自主权受到干预。行政管理在现代社会管理中是必要的，但是表现为干预主义的行政化则存在很多问题。
干预主义的代价很大，在一定程度上可能影响政府管理的有效性。首先，干预主义倾向于用繁文缛节来约束高校，其行政管理成本很大。随着行政化程度的加深，政府干预高校的事务越来越细，制定规制所需的信息越来越繁多，技术性越来越强，繁文缛节所需的监督、控制和评估成本也就越来越高。而且繁文缛节也耗散了高校对核心事务——学术的关注度。但高校服务的结果难以观察，而行政化管理模式下收集的信息很有可能是那些便于观察但不是有效的信息，这会影响政府对高校资源配置。其次，干预主义往往会出现管制俘获的现象。既得利益集团使管制者的激励偏向于他们的机制，政府会以有利于自身利益的方式行事，而不是以有利于更广泛的公共利益的方式行事。给定公共利益和私人利益存在分歧并且存在信息不对称这些条件，管制俘获就是从这个委托—代理困境中获利的过程。[4]高校的“旋转门”事件越来越多，更多的政府官员在退休之前或退休之后到高校任职，为高校及自身谋取一定的政策资源，在一定程度上影响了高校之间的公平竞争。管制俘获扭曲了高校竞争环境，不仅高等教育的自身健康发展受到损害，也损害了国家和社会的长远发展。另外，过度干预会扼杀高校创新和企业家精神。过度干预来自于政府对过期、过时的制度的不及时废止，也来自于政府不断出台的事无巨细的管制措施。过度干预塑造了依赖顺从的高校行为方式，而高校本质上是一个立足于创新的组织，干预主义由此成为创新的重大壁垒。
干预主义不是一个合理的高校管理模式，反映在过高的管制成本、复杂的行政程序、管制俘获及扼制创新上。其核心是用行政管理模式主导学术管理模式。干预主义也与政治文化相关联，文化建立了共享的世界观、图景及价值系统，政治文化定义了在何种程度上政府干预被看做是合法的。在一定时期内我国的政治文化倾向于政府干预，由干预主义引发的行政失灵逐渐形成了对干预合理性、合法性和有效性的质疑的政治文化，因此干预主义已经不合时宜了，需要用新的管理模式替代。
三、解除管制——高校去行政化的制度误区
解除管制是在新自由主义、新公共管理理念下对政府干预的一种回应。解除管制的基本指导思想是：人们是效用最大化的个体并按照效用最大化原则行动，教育系统被看做是一个市场，教育作为私人（个人）物品，通过市场力量可以提供适宜于个体偏好和需求的供给而提高教育的效率、效益和质量，政府并不拥有满足教育要求和消费者需求的必要知识，个体能够对自己的人力资本投资负责。在新自由主义的时代思潮影响下，一个新的政治哲学已经发展起来，其观点为：政府应该降低它作为服务提供者的活动，政府干预应该退却以支持市场力量；机构间的竞争是必要的，以确保它们对社会需求的敏感性，在利用公共资金上更有效率。解除管制则可创造这样一种市场化的竞争氛围。
20世纪80年代以来，很多国家采取了解除管制，将市场作为高等教育运行的调节机制。政府在高等教育领域开展市场化改革或实验以实现高等教育系统的社会利益最大化。解除管制就是以市场力量取代政府干预，赋予高等教育机构更大的管理弹性，让它们在面对变迁及竞争时能够更积极地实施响应。[5]市场竞争是一个新的公共政策工具，将僵化的高等教育服务从安逸的庇护状态和缓慢的发展中唤醒，朝着更有效率、更加复杂、更加开放、更加关注个体需求的发展方向迈进。不过这也只是一种政治期望，很多国家解除管制是为了卸下政府对高等教育的投资责任，这些口号和期望只能是一种借口。高等教育失败的风险和责任转嫁到了个体行动者身上。这种改革已经重新塑造了高校运行的性质和条件，也改变了高校和政府的关系。
作为应对政府干预的解除管制策略存在很多制度误区。第一，解除管制主要是西方的新自由主义和新公共管理理念的产物。要使高等教育资源的分配对整个社会来说是最优的，需要一个完全竞争的高等教育市场，这意味着需要满足许多条件，而很多国家（包括我国）并不具备这一条件。市场效率依赖顾客理性选择，这意味着顾客需要很好地了解其所购买的物品和服务的价格和特征以及市场条件。但是，在很多国家的高等教育市场上，相关信息是不完全的。在生产者和消费者之间也存在严重的信息不对称，高校作为生产者拥有更多的信息，但消费者获取信息的渠道却很有限。在制度不完善的市场上进行解除管制改革，高校发展很可能陷入无序状态。第二，解除管制也并不能实现高等教育社会利益最大化。简单地认为通过市场机制促进高校对市场需求更敏感、更高效地利用公共资金，籍此实现社会利益最大化的推导并不正确。人们期望解除管制能降低政府对高等教育机构的干预，但是这一新的模型给政府操纵制造了困难。自治的机构被迫在准市场的条件下竞争，可能会采取旨在“服务自身利益”的战略，特别是当面对萎缩的财政困境时。解除管制并不保证机构的战略目标与公共利益保持一致或聚合。第三，解除管制并不能给予高校更多的自主权。许多国家有解除管制的趋势，但是，取消管制并不必然导致院校自主权的增加。解除管制实际上是管制手段的变化，而且高等教育受到越来越多其他领域管制的影响。[6]事实上，为解决政府与高校之间的委托—代理困境，需要更复杂的管制体系，而不是简单的民营化、私有化或完全放权的措施。
这些误区表明，解除管制不是解决行政化的正确选择。解决干预主义需要解除管制，但是解除管制所面临的问题又是行政干预的借口，这样就陷入了一种难以解决问题的循环和摇摆中。为此，需要建立立足高校服务特征、国家政治文化、已有的高等教育制度基础以及政府与高校间的委托—代理困境来建立一种新型的高等教育治理模式。
四、走向管制治理——高校去行政化的制度选择
国家调控高等教育的要求及条件已经发生变化。政府干预的合法性正在受到广泛质疑，而完全放任市场又可能损害高等教育的公益取向。行政管理体制的一端是干预主义，另一端是去管制。善治不是在这两端之间进行选择，合理的趋势是将管制和治理结合起来。当前的治理模式已经从前摄性的调控转向追溯性的监控。Gilber提出了“提供支持的政府（the enabling state）”的概念，意思是政府提供支持但是个体自身对获取福利项目负责。[7]这一观点也适用于高等教育。管制治理不仅强调降低政府对高校的干预，同时也强调如何设计良好的制度以划分政府与高校各自的责任和义务。同时对市场力量加以引导。
政府的干预必须超越传统的直接行政和命令控制，取而代之为一种新型的管制治理模式。首先，要分区政策制定者和服务提供者的关系，形成权责一致的治理原则。在干预主义模式下，政府实际上是集政策制定者与服务提供者的责任于一身，繁琐的行政管理不仅使高校不堪其苦，也损害了政府对高等教育发展结果的关注。政府的角色是高等教育政策制定者，而不是高校政策制定者。高等教育政策涉及的是资金、准入及评估等宏观领域，给高校运行提供支持和宏观制度框架，而高校政策则涉及课程、招生、学位授予及人事分配等微观领域。政府和高校各自的责任和义务明确之后，相应的问责机制就可建立起来。政府给予一个组织一定的目标并向其提供相应的资金支持，然后由它独立承担起组织责任，政府进行问责。大学虽然从政府那里获得了一定的资金，但需要接受政府的评估，保证政府目标的实现。[8]其次，针对政府——高校——消费者之间信息不对称的问题，需要建立管制透明机制。这种管制透明机制针对的是政府与高校、高校与消费者、政府与消费者之间的信息不对称问题。公开的民意咨询、利益相关者参与、信息披露等都可作为增强透明度的策略，这在一定程度上可以解决信息不对称的问题。设计这些制度需要立足于我国的公民意识发展程度、技术发展程度、政治可行性及文化关联性等因素。再次，针对高等教育服务的委托—代理困境，需要在各方责任者之间建立契约关系。契约可以建立政策制定者、高等教育服务提供者及消费者之间的长期责任关系。政府与大学建立契约关系，是实现政府目标、保障学术自治、维护各自职能的一种有效而可行的方式。[9]政府对大学的管理转变为契约型管理模式，意味着大学不再是政府的下属机关，而是相对平等的伙伴关系。在性质上，政府与大学的契约关系为行政契约，界于行政行为和司法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。契约管理可以使学校领导者和学术人员从官僚体制和政治干预中解放出来，通过与政府和消费者的互动使学校得以改善，从而提高高校的自我治理能力。政府可以通过制度设计在契约中实现高校公益取向和私益取向的均衡。与单纯的行政命令相比，在实现政府目标上契约式管理更加有效。
管制治理主要是将治理的概念用于政府的管制领域上，也就是关于“如何管制管制者”的元管制。首先，过度的管制会压制大学的主动性和进取心，元管制理念之一就是控制政府的管制欲望。这需要对高校管制政策的时效、“红头文件”的繁琐程度、管制政策的回应性等进行审查。技术进步、高等教育全球化的加剧、社会需求及诉求的增长以及高校使命的扩张，高校管制政策的有效期日益缩短，以往那种百年不变的制度现在可能在几年内就变得不合时宜，这要求管制政策适应社会变化呈现动态性。高等教育外部环境和内部结构的快速变化也要求政府简化管制政策，去除事无巨细的干预。资源提供和评估需要更坚定地与政府管制联系起来，其他方面则需要脱离政府干预以保留治理力量。英国政府成立的“高等教育监管评审小组”（HERRG），其目标就是减少过多的监管条条框框。[10]其次，通过重大政策民意咨询、利益相关者参与高等教育改革、第三方机构介入，以此增强政府管制政策的回应性。元管制还需要进行管制影响评估，评估管制政策的公益取向、效率及有效性等。另外，实现对管制者的约束需要将具体决策权转向基础性学术单位；在公共利益与私人利益难以融合的领域还需要政府“外包”一些管制职能，成立承担政府与大学之间缓冲器的中介机构。
五、从干预主义到管制治理的改革路径
（一）在改革方向上不要陷入极端主义
在高校去行政化改革上一定要注意避免陷入“一收就死，一放就乱”的恶性循环。一方面要站在批判的立场上客观认识干预主义的弊端，另一方面也要认识到行政管理体制的必要性。同时还要认识到高等教育市场化改革很容易使计划体制下成长起来的高等教育系统陷入一种不安全、不稳定和不公平的状态中。高校去行政化本质上是要在坚持高等教育公共性的基础上最大限度地解放高校，提高效率，这是也高校去行政化改革的基本方向。管制治理将管制和治理结合起来，在保证政府承担基本的制定政策、提高资源和监督评估等职能的基础上，把一些领域交给高校，充分发挥高校的效能。特别是在教学、科研、招生、学位授予等高校实质性办学自主权的领域，要充分给予高校自主权，并通过相应的制度设计使其承担对应的责任。在一些必须由政府用行政手段干预的领域，也要以更加透明公开的方式进行管理，使更多的利益相关者参与进来，并增强这些干预领域的回应性。
（二）在具体设计上立足国情实行政策借鉴
我国高校行政化管理体制是在计划体制下形成的，已经成为塑造政府与高校互动方式的基石。要按照管制治理的理念对行政化管理体制进行改革，需要改变计划体制下形成的资源配置方式、人事管理模式、奖惩机制及监督考核方式等。管制治理的理念和政策实践主要源于市场体制和高等教育系统都很发达的西方国家。而我们则是立足于高校行政化管理体制的弊端向这些国家广泛学习借鉴相应的政策理念和实践。这些理念和政策都有其立足的政治背景、文化基础和高等教育系统特征，能否与我国的政治和文化基础相适应还需要结合实际情况进行具体分析，并加以改造以适合我国国情。同时也要分析这些理念和政策在他国的实施意图和客观效果。因此，既要积极进行政策借鉴以对我国行政化管理体制进行改革，另一方面也要用公平、政治可行性、可管理性、合法性和有效性等指标对这些理念和政策进行评估。
（三）在改革策略上要坚持局部试点、逐步推进的原则
高校去行政化改革不是对现有制度的修修补补，而是要进行根本的体制变革。虽然去行政化改革只是针对行政管理体制的改革，但是这一体制是整个高等教育的基础，是“牵一发而动全身”的改革。这要求我们进行理念和实践上的全新变化。但是改革不可急躁冒进，切忌还未充分准备就全面推开。从干预主义到管制治理的改革在实施策略上要坚持局部试点，逐步推进的改革进程。要做好充分论证和设计，鼓励一些区域和高校进行试验，给予特殊支持、特殊环境和特殊对待，在与现行规章制度有所冲突的地方也要坚持改革创新的原则。对局部试点的影响和效果要进行全面的、客观的评估，对其是否具备推广性进行论证，在此基础上逐步推进系统性改革。从某种意义上鼓励管理体制创新也是去行政化改革的必要组成部分，毕竟行政化是由政府管理体制造成的。另外，在现存行政化管理体制框架下，稳定的利益关系已经形成，利用体制漏洞谋取利益的既得利益群体也已形成，这也要求改革要逐步推进，否则遇到的阻力可能会破坏改革的进程和具体效果。
（四）制度改革与公民社会建设和公民意识培养同时进行
通过从干预主义到管理治理的转型进行去行政化改革需要加强公民社会建设和公民意识培养。公民社会是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总合，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。[11]公民社会是行政管理体制和市场管理体制良性运转的“润滑剂”。管制治理模式的建立需要强大的公民社会站在客观的立场上来保证高校既免受政府干预，又避免市场化对高校的侵蚀。同时，要扩大利益相关者参与高校管理以及广大公民参与政策制定，都需要参与者有良好的参与意识和参与能力。公民社会建设和公民意识培养也是高校去行政化改革的必要条件。公民社会建设正是我国体制改革中最为薄弱的环节，公民参与意识和公民参与能力也有待增强和提高。因此，制度改革必须和公民社会建设和公民意识培养同时进行。

参考文献：
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[7]Gillbert,N. Transformation of the Welfare State:the Silent Surrender of Public responsibility[M].Oxford: Oxford University press,2004:16.
[10]国家教育发展研究中心.2008年教育绿皮书：中国教育政策年度分析报告[R].北京：教育科学出版社，2008：293.
[11]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006(1).

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