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摘 要：我国建立市场经济体制引发的政府与学校以及学校与社会关系的调整，必然要求建构各类教育中介组织以衔接政府转变教育职能后所形成的空白地带。合理建构并有效发挥教育中介组织在教育发展和教育管理中的作用，实乃我国教育健康发展与有效管理的重要一环。 关键词：教育中介组织；政校关系 自20世纪90年代初以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国教育管理体制改革亦日益深化，这在客观上必然引发从宏观到微观、从组织人员到职能运作、从观念到行动等方面的不断转变和调适，经济和社会诸领域逐渐形成了中介组织生存与发展的肥沃土壤。为顺应政府转变教育职能的要求，构建各类教育中介组织，以更好地衔接政府、学校与社会关系，已成为一种必然趋势。本文试对教育中介组织的演进、属性、职能和运作等略作探讨。 一、教育中介组织的概念与内涵 马克思主义哲学认为：“中介是客观事物转化和发展的中间环节，也是对立面双方融合和统一的环节。”①这里的对立面双方，指的是矛盾的对立双方，中介是协调矛盾双方的环节。根据这一原理，“中介组织”是指社会生活中协调互为对立面的双方客体的独立组织。它的作用是促进对立客体间的统一，而独立性是其发挥作用的前提。 从系统论的角度分析，所谓“中介”，是指两个或多个系统或者系统的构成要素间的中间媒介。人处在社会系统中，人对社会系统中物能和信息的流动实施控制，其本质上属于管理的范畴。同时，在人们对社会领域中的事务实施管理中，必须强调彼此之间的密切合作和交流，因此，为满足此一要求，一种旨在沟通和协调社会不同领域或管理机构之间关系的中间型组织便应运而生。由于该形式的组织一般独立于管理职能部门之外，且被视为不同系统或构成要素之间中间媒介的具体化和机构化，故称之为“中介组织”。 正如一些学者指出的那样：“社会中介组织”最早是由《中共中央关于经济体制改革的决定》所提出的一个概念。②关于其内涵，有学者认为，社会中介组织是一个在特定政府经济管理模式，即“小政府，大社会”或“政府与社会合作”模式中的功能性概念。③它是指所有在“政府与社会合作”的政府经济管理模式中，能够在政府调控社会、经济发展的过程中起沟通政府和经济主体之间的关系、平衡各方利益冲突的“中介作用”的组织。 从字面上看，“社会中介组织”具有浓厚的社会性色彩。其一，它不是一种完全意义上的官方组织，不能等同于政府机构；其二，其人员组成应以非官方人士为主，甚至完全来自民间，政府官员可以加入其中，但不能成为该组织的主体；其三，其目标不应完全是政府导向的，而应是社会导向与政府导向的结合体；其四，维持组织活动的各项经费和成员薪酬，应来自多种渠道，而不应由国家包办；其五，涉及经济活动时要接受相关部门的监督，而不能超越社会管理之外。 具体到“教育中介组织”，在西方被称为“中介团体”或“缓冲组织”，其目的是缓解政府、市场和学校之间的矛盾。在西方，尽管中介性质的高等教育组织在19世纪末就已出现，但对它的研究则始于美国著名高等教育专家伯顿·克拉克。克拉克从高等教育系统与国家、市场和学术权威整合的角度，论述了介于国家和高校之间的“缓冲组织”的作用。克拉克指出：“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调得好坏，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用。”④这种学术权威的协调，既可以通过教授（在讲座制的高教系统中）来完成，也可以通过缓冲组织来实现。20世纪90年代，伊尔·卡瓦斯从政治学的视角提出：“一般来说，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门和独立组织的联系，以完成一种特殊的公共目的”⑤。据此，有学者指出：“教育中介组织既可以代表学校向政府施压，影响政府的决策，也可以承担执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务”⑥。也有学者认为：“教育中介组织，也是教育社会中介组织的简称，它一般是指参与政府教育决策和各级各类教育运行活动的教育审议会、咨询会、评议会、学校董事会和家长委员会等中介性机构。”⑦显而易见，这是一种对教育中介组织的描述性定义。 综上所述，我们可从三个层面来理解“教育中介组织”的内涵：一是从政府职能转变和推进教育管理体制改革的角度来认识教育中介组织，强调它在实现教育决策科学化和民主化进程中的作用；二是从依法治教的角度来定位教育中介组织，强调它在推进我国教育法制化进程中的意义；三是从建立与市场经济相适应的教育体制出发理解教育中介组织，强调其在提供社会化专业服务方面的功能。 二、教育中介组织的历史演进与性质剖析 考察历史不难发现，教育中介组织的产生受到各种因素的影响，既有社会参与教育管理的要求，又有教育发展的内部需要。具体而言，在西方，中介组织参与教育管理有着悠久的历史传统。如，作为民间性的教育中介组织，美国的教育认证机构可追溯到1885年的“新英格兰地区学院与中学联合会”。在法国，对政府具有很大影响力的“国民教育最高审议会”建立于19世纪末。在英国，对高等教育经费分配政策有重要发言权的“大学拨款委员会”成立于1919年。二战之后，由于民权运动与学生运动的影响，教育民主化浪潮不断高涨，社会参与教育的积极性也被调动起来，教育中介机构获得了长足发展。如英国，20世纪60年代后，教育与科学部新增的教育中介机构就有“学校课程与考试委员会”、“全国公立高等教育咨询委员会”和“函授学院鉴定委员会”等。⑧ 20世纪80年代以后，西方诸国为了缓解财政赤字和政府管治的合法性危机，并解决行政效率低下的问题，纷纷进行行政改革。改革的共同趋势是：“简政放权，把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作的效率与权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由部门负担某些原来由政府承担的责任”⑨。在这种背景下，教育中介组织的角色产生了革命性的转换，由社会参与教育转为平衡政府与学校、政府与市场之间关系的“半自治非政府组织”，承担起越来越多的教育管理职能。 长期以来，就我国而言，实行的是高度集权的教育管理模式，政府对教育事业大包大揽，缺乏民间的有效参与。20世纪80年代以来，随着政府职能的转变及学校办学自主权的落实，教育中介机构应运而生。1993年2月，中共中央和国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，明确提出：“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构、高等学校设置与学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用”⑩。 1999年6月，中共中央和国务院在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出：“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用”⑪。在国家的鼓励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证和资格评审等功能的教育中介机构逐渐形成，分担了由政府分离出来的咨询、评估、监督等职能。这一阶段，教育中介组织的创生动力主要源自教育行政部门自上而下的推动，教育中介组织与教育行政部门之间还存在着浓厚的“血缘关系”。这部分教育中介组织，具有传统上的“事业单位”的属性。 随着市场经济对社会整体影响的扩大和教育体制改革的进一步深入，教育领域本身不断发生着各种重大变革。国家鼓励社会捐资或集资办学，并逐步下放教育管理权，使得民办教育迅速发展，教育供给呈现多元化的态势。2003年9月出台的《民办教育促进法》第六章规定，教育行政部门及有关部门可以组织或者委托社会中介组织评估民办学校的办学水平和教育质量；同时，国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。民办学校对自身办学效益极为关注，它们为教育中介组织提供了巨大的生存和发展空间。在此阶段，教育中介组织的产生源于基层学校对改善自身的需要，源于学生和家长对优质教育的需要。此外，社会各界对政府提供优质教育的要求，使教育行政部门感受到很大的压力，这种压力也转换成政府对专业的中介组织的需要。此一阶段，教育中介组织的创生动力出现了从高层至基层的转移，民间自发形成的教育中介组织开始出现，它们在民政部门登记为“民办非企业单位”，具备独立的法人资质，并为学校提供各类信息和咨询服务。同时，他们也与政府保持着良好的关系，为政府提供决策咨询等服务，或承接政府外包的部分事务性工作。这些机构以自己的服务获取报酬，经济上无需政府的财政支持，人员选用也由自己决定。这种财务和业务运作上的独立性，预示着此类教育中介组织在评价、监督、提供信息和决策咨询时，可以保持更大的客观性和公正性。 综上，西方国家早期的教育中介组织大多是自发、自下而上产生的。而我国最初的教育中介组织则是由政府有意推动的，是自上而下生成的。因此，我国早期的教育中介组织大多属于半官方性质。尽管教育中介组织已成为各国社会参与教育管理的主要形式，但在我国教育管理实践中，由于多方面的原因，政府与教育中介组织的关系尚未理顺，教育中介组织的基本职能尚未定型，这既制约着政府职能的有效转变，也限制了教育中介组织的发展和职能发挥。 三、教育中介组织的现实建构与职能探索 就现实而言，在我国东部地区，经过改革开放30多年的发展，人们对教育中介组织的认识也在不断深化之中，各种类型的教育中介组织已得到相当程度的发展。具体来看，在认识方面，针对市、区（县）教研室行政色彩过于浓厚的现象，有人建议将教研室建成一种政府指导和监控学校教学业务的中介性机构；针对基础教育督导中存在的表面化和庸俗化弊端，有人提议改变目前的教育督导和评估模式，建立一种社会化中介性的教育评价机构。⑫在实践领域，伴随着教育管理体制改革的不断深入，有些地方开始萌生出一类介于政府与学校之间的中介性监控机构。如在个别市、区，与政府的“简政放权”相配合，一些学校尝试建立了“校事监督委员会”，由政府主管部门代表、捐资助学人士、教工代表和家长代表组成，负责学校重大问题的咨询和审议工作，并监督校长的办学和管理活动。当然，这种中介性的监控机构还不是一种制度化的设置，它与政府主管部门、校长和教代会之间，还存在着定位模糊和权责不清等问题。 其实，我国早已具备建立教育中介组织的法律基础。现行《行政法》明确规定，政府既可以通过法律授权给非行政组织，又可委托非行政组织行使特定的行政职权。⑬《民办教育促进法》也规定，教育行政部门可委托社会中介组织对民办学校开展教育评价活动。当然，在建构上述教育中介组织时，应充分考虑不同中介组织的权力来源及其性质上的差异。具体来看，校事监督委员会主要是政府基于公立学校产权之上的委托授权；教育评估型的中介组织，则是由政府委托与学校自愿相结合而产生的契约性权能。这些权能渊源和性质各不相同的教育中介组织不断生长和发育，即可共同构建起政府、学校和社会之间的沟通、协调和约束机制。 上述建立中介性监控机制的实践探索，或许可对调整政府与学校之间的权力配置关系有所启迪。众所周知，一方面，在政府落实学校办学自主权之后，如何在校长负责制之下有效监控校长行使职权，一直是一个十分棘手的难题。另一方面，尽管“转变职能”的行政体制改革口号响彻云霄，但转变职能却一直步履维艰，其中一个重要原因就在于：建国后高度集权化的计划管治模式，抑制了各类社会中介组织发育的可能性，以致在政府需要转变职能时，缺乏相应的社会中介组织与之相配合。因此，要真正实现“简政放权、转变职能、政校分开”的教育管理体制改革目标，就应在政府与学校之间创设一类政府授权或委托的教育中介组织，使之发挥起决策咨询、监督评价和业务指导等作用。这些功能各异的教育中介组织，既可“创制”——如实践中已经建立的校事监督委员会，已经广泛存在的留学服务中心，以及尚待创设的教育政策与法律咨询服务机构；也可“改造”——如在降低现有教研室的行政色彩后，使之转变成教育教学业务指导和咨询机构；又可“剥离”——如从现有教育行政机构中，分离出教育考试和质量测评职能，分别成立社会性的教育考试和质量测评机构。 从对教育中介组织演变历程和珠三角实际情况的分析中可以看出，建构教育中介组织是教育事业现代化建设的需要，更是市场体制背景下政府职能调整的必然要求。从目前我国的国情出发，教育中介组织至少可在下述领域发挥重要作用：一是明晰政府与学校的权责关系。如通过建立校事监督委员会，既可以更好地强化政府对校长权力的监控机制，又可破解长期以来“政校不分”的困境。二是进一步促进政府转变职能。如通过发挥相关教育中介性机构的作用，政府可从微观、具体、直接的繁琐事务管理中解放出来，把工作重心转移到宏观调控和监督服务上来。三是缓解政府与学校之间的直接冲突。由于教育中介性机构的“间隔作用”，降低了政府行使教育管理职权时的刚性，从而减少了政府与学校直接冲突的可能性。四是服务教育事业发展。如通过发挥决策咨询、质量测评、教育培训和信息服务等方面教育中介组织的作用，可以大力促进各级各类教育事业的健康发展。 若要使教育中介组织在协调政府、学校和社会三方关系中发挥应有作用，就应对其职能予以恰当定位。统揽国外教育中介组织的运作状况，结合我国实际，不难发现，教育中介组织的职能主要源于组织自身的机能和政府的委托授权。总之，教育中介组织实为一类拥有较大自主权的非政府组织，它虽不具有刚性的行政权能，也不具备直接指挥学校的权力，但却可代表教育活动的利益相关各方，参与教育管理，提供相应服务。此乃考察教育中介组织职能的关键所在。 四、促进教育中介组织发展的政策建议 如何进一步调整学校与政府、学校与社会之间的权责利关系，乃当今教育体制改革和建立现代学校制度的一大难题。而教育中介组织则是破解此困局的关键所在。为此，政府宜采取如下基本策略，以促进教育中介组织的合理建构和有效运作。 1.加强立法监控。教育中介组织的生存和发展必须建立在坚实的法律保障之上。西方一些发达国家和地区，往往采取分散立法的模式，对教育中介组织予以立法保障和规范。就目前来看，我国对教育中介组织的相关立法还十分薄弱，无法满足政府转变职能、简政放权和政校分开之后，教育中介组织加速发展的迫切要求。为此，应加快我国中央和地方教育中介组织立法的进程，对教育中介组织的地位、形式、性质和作用加以明确规范。这不仅可以为教育中介组织的发展和运作提供可靠的法律保障，也可提高教育中介组织及其成员的社会责任感，并为可能的纠纷和争议提供法律依据。 2.实行简政让权。在某些情况下，政府及其教育职能部门在一些专业性较强的领域行使管理职权时，可委托教育中介组织代行一定的管理职权，从而实现自身的治理目标。在此情境下，就性质而言，教育中介组织的部分权力，来自政府或其职能部门的行政委托或法律授权。从经济学视角观察，此时在政府与教育中介组织之间，实际上存在着某种性质上的“委托——代理关系”。此外，从简政放权、转变职能和政校分开的要求出发，政府除应向学校放权以落实学校办学自主权之外，亦应向教育中介组织“让渡”部分权能，使自身从具体而微的教育事务中超脱出来，专注于宏观调控。 3.加快职能转变。由于我国仍然处于传统计划体制向市场体制的转轨过程中，“有限政府”的管制模式尚未真正形成，所以，目前在教育中介组织运作过程中，政府职能转变尚不到位，其角色扮演也存在着越位、错位和缺位三个方面的突出问题。具体来看，政府权限范围和行使职权的方式模糊，在教育发展过程中，常以“全能者”的身份出现，做了许多超出了其权限范围的事，限制和压缩了教育中介组织的生长发育空间，遏制了教育中介组织的积极性和活力，阻碍了教育中介组织的进一步发展和壮大。为扭转上述局面，政府必须进一步加大转变职能的力度，淡化自身在专业性领域内的直接管理职能，为教育中介组织的发展和壮大提供的广阔空间和舞台。 总之，我国社会主义市场体制的确立以及政府推动的简政放权和职能转变等改革，已为我国教育中介组织的良性发展开辟了广阔前景。然而，如何克服教育中介组织的先天不足，在政府、学校与教育中介组织之间建立起良性互动关系，仍是我们未来思考和探索的方向。 注释： ①中央文献编译室.马克思恩格斯选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1972：533. ②杨晓江.国外高等教育评估中介机构发展轨迹初探[J].外国教育资料，2000（4）：39-43. ③吕凤太.社会中介组织研究[M].北京：学林出版社，1998：98. ④伯顿·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪，等译.杭州：杭州大学出版社，1994：156-158. ⑤胡卫.民办教育的发展与规划[M].北京：教育科学出版社，2000：161. ⑥盛冰.教育中介组织：现状、问题及发展前景[J].高教探索，2002（3）：81-84. ⑦王洛忠，安然.社会中介组织：作用、问题与对策[J].求实，2000（1）：28-30. ⑧李成明.大学与政府的关系：英国模式之研究[J].南京社会科学，2003（4）：75-82. ⑨信春鹰，张烨.全球化结社革命与社团立法[J].法学研究，1998（3）：110-120. ⑩中共中央国务院.中国教育改革和发展纲要[Z].1993. ⑪中共中央国务院.关于深化教育改革全面推进素质教育的决定[Z].1999. ⑫葛新斌，胡劲松.政府与学校关系的现状与变革[J].华南师范大学学报（社会科学版），2010（6）：86-92. ⑬张树义.行政法学[M].北京：法律出版社，2000：16-18. 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