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付业兴 绘 原山东财政学院“微山旅游规划”和“傅村镇旅游规划研究”课题组，以差旅费名义分37次报销各地到佳木斯的单程火车票1505张，金额达28.36万元，占2008年至2011年该项目拨入经费57万元的49.75%。目前，该课题组责任人已受到行政严重警告处分。此事前不久经媒体报道后，社会舆论一片哗然。 从事科学研究是当今高校，尤其是研究型大学的一项重要职能。科研项目的多少以及质量高低是衡量高校综合实力特别是科研能力的重要标准之一。而科研经费则是正常开展科研活动的必要保障。一所高校的科研经费，少则几百万、几千万元，多则十几亿元，如何管好、用好科研经费，确实是个大问题。 我国刑法中对于贪污受贿等职务犯罪的有关规定、教育部关于高校科研经费管理的相关制度以及各高校对科研经费报销的具体要求，都对科研经费使用进行了规范与约束。但是，高校科研活动中截留、挪用、挤占乃至私吞贪污科研经费等违法乱纪行为仍屡禁不止。如何管好高校科研项目的“钱袋子”，值得我们认真探讨。 科研领域贪腐案多发：贪念作怪可怕，更需防堵制度漏洞 在被查处的科研经费案件中不乏重大项目，一旦案发，往往造成重要科研项目中断、重大课题草草了结、科研机构正常秩序被破坏等严重后果。 2010年，时任科技部部长万钢在中国科协年会特邀报告会上披露，近年来我国科技经费节节攀升，中央财政科技投入保持了年均20%以上的增长，基本走出了经费短缺的时代。以国家社科基金为例，基金额已经从1991年的1300万元增长到2012年的11亿9589万元。 近年来，随着我国高等教育事业的不断发展，各高校所承担的科研项目以及项目所需的科研经费也是水涨船高，科研经费已成为高校发展的重要资金来源。然而，这些投入是否真正做到了财尽其用，成了人们心中的一个疑虑。原山东财政学院两个课题组用近一半的科研经费花在了去佳木斯的火车票上，这表明一些人已经明目张胆地将科研项目的“钱袋子”当成自家的“小金库”，想方设法地违规支取和套现，将科研经费收入自己囊中。 事实上，这样的事例并不鲜见。2013年元旦前，中科院某重点实验室前主任段某，因使用虚假票据以各种名义从科研经费中非法报销，被北京市第一中级人民法院一审以贪污罪判处有期徒刑13年。 北京市海淀区是高校分布较为集中的地区，海淀区人民检察院每年都会办理一定数量的高校科研经费腐败案件。该检察院的有关统计材料显示，2005年至2012年6月，该院反贪局共查办与科研经费有关的案件11起共15人，反映出科研经费在拨付、管理、使用等环节均存在风险点。例如，北京某高校高级实验师徐某和实验室技师谢某，以参观考察、学习交流等名义，前往西藏、四川、新疆、河南等地旅游，后分别从仪器开发经费中报销个人旅游费用3万元和2.15万元，最终被法院定罪处刑。 在北京市海淀区人民检察院查处的科研经费案件中不乏重大项目，一旦案发，往往造成重大科研项目中断、重大课题草草了结、科研机构正常秩序被破坏等严重后果。某科学院研究所顾某等4人在承担某重点项目课题时，共同协商，采取与相关协作单位签订虚假“子课题协议”的手段，将节余的课题经费拨付给子课题承担单位，并从相关单位变现后返款共计81万余元，其中少部分用于课题组公务支出，大部分被4人私分，金额共计62万余元，最终4人均被判处1到2年不等的有期徒刑。由于该课题组承担的是国家“十五”科技攻关计划两项重大科研项目，4名被告人均是资深专家，在相关领域的研究实力和技术实力雄厚，案发后，该项目的研究工作遇到了重大挫折。 每当有高校科研经费贪腐案件被披露，总有一些人指责高校科研人员私欲膨胀，是咬破钱袋子的“硕鼠”。科研经费贪腐行为屡禁不止，个人的贪念作怪与制度上的漏洞，哪个危害性更大？ 对此，某高校财务部门负责人李享（化名）认为，科研经费领域违法乱纪行为频发，固然有行为人目无法纪、个人贪欲膨胀的因素，但更主要的原因还是制度漏洞，比如科技投入体制的不完善、高校科研经费管理制度设计不合理以及监管不到位，等等。同时，他一再强调，目前科研经费领域的违法乱纪行为毕竟还是少数，大部分的高校科研人员都能在承担较大科研压力的同时，秉持自己的职业操守，努力地做好研究工作。 北京师范大学刑事法律科学研究院常务副院长、博士生导师卢建平从犯罪学的角度指出，任何违法犯罪行为都是社会因素与个人因素的结合。因此，高校科研经费领域的违法犯罪行为，不能完全归责于科研人员，从根本上看还是供给与需求的矛盾，即一方面是国家部分科技经费没有找到合适的投放对象；另一方面则由于种种原因，部分科研人员得不到足够的科研经费，导致违法行为的发生。 作为常年查办“侵蚀”高校科研经费案件的检察官，北京市海淀区人民检察院反贪局副局长罗猛表示，高校科研腐败问题时有发生，有科研主管单位没有负起管理职责的原因，也有科研人员个人职业操守的原因，但更深层的原因还是科研项目管理体制不够科学，经费管理过于死板。 高校科研经费报销难：管得太死是票据造假的诱因？ 经费报销的严苛直接导致很多科研经费无法报销，如此一来就容易形成恶性循环：管得越死，报销越难；报销越难，造假越多。 目前，我国对于科研经费管理主要实行以项目组或课题组为中心的管理模式，科研项目由各科研院校作为依托单位统一管理，经费使用则由项目组或课题组在批准的额度内实用实销。对于违规使用科研经费的问题，也有一些人发出了这样的质疑：“是不是各个学校科研经费管理还不够严格？”事实真的如此吗？ 2012年12月，针对高校科研管理工作中存在的突出问题，教育部会同财政部印发了《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》、《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》以及《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》。教育部有关负责人表示，这3个文件分别对加强科研项目管理、加强科研经费管理、加强科研行为规范提出了明确要求，同时还就建立配套的监督检查措施和奖惩制度做出具体规定，从制度上对科研管理工作的程序进行了明确规范，加强了对制度执行的监督检查，强化了责任追究，构成了覆盖科研项目管理、经费管理和人员管理“三位一体”的制度体系。 可以说，这些规范性文件为高校科研经费的使用又戴上了一层“紧箍咒”。事实上，各个高校对于科研经费管理的严格程度已经让不少教师“吃不消”了。 2011年3月29日，中国青年报上一篇名为《青年人文学者做学问咋就这么难》的文章，引起了很多大学教师的共鸣，其中提到，学校的财务报销制度让高校青年教师饱受煎熬。同样，近日，某高校的校领导到下属某学院进行调研，教师们反映最多的问题也是科研经费的报销问题。 付严（化名）是北京某高校的博士生，从硕士开始就时不时地为导师的各种课题报销费用。他直言每次接到导师要求帮忙报销经费的电话，都会有点发怵。让他感到发怵的不是要充当跑腿的角色，而是报销过程的“艰辛”。他说：“每次到财务部门报销课题经费，不来回折腾几次那是报不下来的。因票据不符合要求被打回的次数实在是太多了。”有一次，他参与了某项课题的结题工作，仅仅是提交项目经费决算表，就在学校财务部门、学院、导师办公室来来回回跑了5趟。因为学校财务部门要求经费决算必须严格按照项目计划书中经费预算的类别及额度填报，甚至连决算表中数字的小数点位数都有明确规定。付严直呼，学校科研经费报销实在是管得太死了。 在美国，科研经费的使用也有严格的审计。段辛（化名）是美国西部一所高校的科研人员。据他介绍，任何有可能被用于个人享受的地方（餐饮和可能的个人用品等）都是审计的重点对象。在这种压力下，即使不需要最终的审计，学校的相关秘书和会计也会限制教授和学生们报账的权限。比如，学术交流总会有餐饮费用，但是无论是举世知名的教授还是基金项目的负责人（提供科研经费的人），来学校开会都是简单地就餐。晚餐相对正式一些，但也就是一份牛排或一份鱼肉之类，外加几块面包。即使这样，每次餐饮的报账都要详细写明请谁吃了，为什么，吃了什么，因为审计对餐饮特别严格。美国某大学曾经有过一个例子，3个人的晚餐吃了4份饭菜，就被审计揪住不放，要求教授把一份饭的钱退还。 不过，段辛说，在科研经费使用受到严格审计的同时，美国的教授们也会有一些相对灵活的收入来源，包括教授自己实验室的设备开放给外部人使用而收取的费用，科研项目明细账里列明的工资，学校或系里给教授自由支配的经费，等等。其中，学校或系里给教授自由支配的经费不直接属于任何科研经费，支配权基本归教授自己，即使教授使用这些经费购买个人消费产品，也没有人会说什么。此外，大部分科研项目都会明确规定，有多少经费是用于会议的，而教授本人也会从系里得到一部分用于会议的经费，这些经费一般来说都够用。 原山东财政学院课题组违规报销经费的事件经媒体报道后，也有网友在网上跟帖感慨：“我是高校老师，现在的科研项目管理有问题，尤其是软课题（包括软件开发），不需要买什么设备，需要的是研究者的智力劳动，但经费支出却没有‘开发’费用，所有经费只能通过报票来花，而能报的票却有严格限制，经费经常报不出来。所以，违规报项目经费也是无奈之举。” 在科研经费贪腐案件频发的背景下，国家乃至各高校都在强化对科研经费使用的管理，科研经费管理不可谓不严，对于防范此类案件的发生也确实起到了一定的作用。 然而，在没有其他较为灵活的经费来源的情况下，这种严苛性直接导致很多科研经费无法报销。再加上科研项目千差万别，高校财务工作人员无法一一核实票据的真实性，只能对相关票据进行形式审查，这在某种程度上又加剧了个别科研人员在经费报销上的造假行为。如此一来就容易形成恶性循环：管得越死，报销越难；报销越难，造假越多。
“邓小平同志曾经指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”卢建平认为，相对于在经费报销时缺乏灵活性的严苛管理，我们应该更加重视高校科研经费管理制度的精细化、科学化，要分类别、分学科，让科研经费管理严得更有道理、更有成效，在管好科研经费的同时充分调动科研人员的积极性，而不是一味简单地强调“从严管理”。 在完善立法的基础上，还应强化对高校科研经费的分类管理，创新科研评价制度，进行科研支出绩效考核，建立适当的激励机制，完善科研项目合同制。 当前，高校的科研经费主要有以下3种来源：一是国家通过自然科学基金委、全国哲学社会科学规划办公室、教育部、科技部等相关部门以及各级政府拨付的用于支持课题研究、改善科研条件等科学活动的各类专项经费，这些专项拨款成为高校科研经费的主要来源，称为“纵向课题经费”。二是各类各级企事业单位、民间组织也会投入部分资金支持科研工作，称为“横向课题经费”。三是一些由学校支持、使用其他课题结余经费或者科研人员自筹经费的科研项目，称为“自选课题经费”。目前，对于科研经费具体支出的管理，纵向课题一般较为严格，而横向课题以及自选课题相对要宽松一些。 如何才能管好高校科研项目的“钱袋子”，跳出“一管就死、一放就乱”的怪圈？ 北京市海淀区人民检察院检察官杨秋波认为，首先还得立好规矩、定好制度。从立法上看，我国目前还没有一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律。立法的缺失，直接导致科研项目管理的混乱，呈现出“政出多门、各自为政”的局面。管理制度的不统一造成不同科研单位管理规定不协调、甚至冲突。比如，目前高校根据资金来源一般将科研项目分为纵向课题项目和横向课题项目，但是科技部和国家社会科学基金相关规定却没有对纵向课题项目和横向课题项目作出规定，项目性质大多由各项目受托单位自行确认，导致科研项目分类混乱。同时，对于科研资金的使用，不同单位的规定也大相径庭。科研项目管理各行其是，造成资金管理因单位不同而相差甚远，在制度上为科研经费的贪污滥用提供了可乘之机，监管机构管理起来也有一定难度。 北京市海淀区人民检察院杨秋波、钟鸣两位检察官建议，应展开科研项目管理的调研立法工作，制定全国统一的科研项目管理法律，各地方、各部门要在中央立法的基础上制定配套实施条例，形成法律和地方规章制度相配合、协调统一的制度体系。 在完善立法的基础上，强化对高校科研经费的分类管理也成为专家们的共识。卢建平认为，对于自然科学与社会科学的不同科研项目，经费管理应该实行分类管理制度，在项目经费指标设计上更加精细化。比如，从学科性质的角度区分，自然科学研究，在经费分配上可注重前期资助，以保证研究的顺利进行；而对于社会科学研究，则应更多地关注后期成果，以提升研究的影响力。 从具体的经费分配与管理机制上看，国外发达国家往往也是根据不同项目的特点，采取不同的经费分配与管理机制。以美国为例，对于基础研究等自由探索类研究，采取的是“国家导向、自由申报、同行评议”的专家评审机制；对于使命导向型技术开发类项目，多利用招标投标机制对项目承担者进行筛选，并通过合同方式进行项目管理。 做好财务管理是管好科研项目“钱袋子”的重要环节，如何才能实现管理的科学化？北京理工大学财务处副处长周勇将其总结为：统一规范、分类管理，费用统筹、合理摊销，保证预算、用活用好。具体而言，就是高校首先要区分科研经费的性质和来源，依据现有专项经费管理办法实现差别化管理；以统一、明确的业务规范统一指导。其次，合理列支间接费用，制定符合本校实际的摊销和记列方法，可适当扩大间接费用的比例，以提高学校调配科研资金的灵活性；落实学校、院系、课题组三级管理体系，间接成本也可多级分配。再其次，更加注重发挥财务部门的管理和服务职能，与课题组一起做好课题经费的预算编制，合理配置各项成本费用，并通过财务信息平台、配套制度与措施设计，保证课题经费用活用好。 在经费报销的监管方面，由于科研经费支出多采用现金支出、事后报销的形式，经费使用的真实性以及资金流向等都难以掌握。为加强对科研经费使用的监管力度，北京师范大学近日下发了《关于进一步推进公务卡办理工作的通知》，要求科研项目负责人、科研项目经费日常管理人员以及各单位公用经费管理负责人等必须办理公务卡。已经办理公务卡的人员，在发生日常公务支出时，优先使用公务卡结算，其次使用支票、汇款等其他银行结算方式，在确实无法使用公务卡、银行结算的情况下，才可以使用现金结算。 改善高校科研经费管理是一项系统工程，除了完善立法、统一规范、分类管理、加强监管以外，采访中，一些学者还提出了创新科研评价制度、进行科研支出绩效考核、建立适当的激励机制、完善科研项目合同制等建议。所以，管好高校科研项目的“钱袋子”，需要双管齐下，不仅课题组成员要“洁身自好”，更需要全社会的共同努力。（记者 黄蔚 翁小平） ○ 相关概念 ○ 纵向科研经费： 是指政府财政拨款项目的科研经费。纵向科研经费实行预算管理，执行国家相关经费管理办法，严格按照项目主管部门批复的预算范围和开支比例规范使用。 横向科研经费： 是指主要通过承接企业及社会科技项目、开展科研协作、转让科技成果、进行科技咨询所取得的收入和其他科研收入。横向科研经费实行合同管理，必须按照项目合同书中约定的经费使用用途、范围和开支标准，执行国家和学校相关办法，合理、规范使用。 间接费用： 即科研课题间接成本补偿。间接费用是指承担科研课题任务的单位在课题实施过程中发生的无法在直接费用中列支的费用，主要包括为课题研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，管理人员的补助支出，以及用于科研人员激励的绩效支出等。 公务卡： 是指财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的贷记卡。公务卡消费的资金范围主要包括差旅费、会议费、招待费和零星购买支出等费用。工作人员外出公务消费时，可以不再预借现金，而是持公务卡先行刷卡支付，并取得发票及刷卡凭证（即银行的小票），出差回来后向单位财务申请报销，单位财务审核无误后将报销款项直接划入该工作人员公务卡账户中。公务卡不仅方便了公务小额支付，而且财政部门能够将公务支出信息统一纳入财政动态监控的范围，保证每一笔财政支出都公开透明，有利于提高财政管理水平。 《中国教育报》2013年4月30日第3版
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