保障教育经费须规范县级政府行为

——基于某省92个县级政府义务教育经费管理状况的调查报告

（资料图片） 

　　为什么会出现学生自带板凳上学的现象？

　　为什么会出现学生自带课桌上学的现象？

　　……

　　这些现象频繁发生，究竟是教育经费短缺还是管理出了问题？在政府宣布实现了教育经费占GDP4%的目标的当下，这种现象的发生似乎令人费解。

　　如何有效保障教育预算经费切实兑现，这是一个长期而艰巨的任务。其长期性取决于经济社会发展的稳定性，其艰巨性取决于政府的转型和地方经济社会发展水平的均衡性。这是一个复杂的问题，在此不予讨论。

　　在现有条件下，农村义务教育经费如何用好，确实是一个值得深入研究的重大问题。为此，我们选取某省进行了调查。本次调查由两部分工作组成：一是对全省92个县级政府农村义务教育公用经费预算与发放报表进行了全面分析，二是抽取410所学校对校长进行了问卷调查。通过分析最近三年来该省92个县级政府教育公用经费管理状况，我们发现，要保障农村义务教育经费使用好，取决于两个关键环节：一是中小学校，二是县级政府。目前，中央和省级政府对于前者，都出台了文件予以规范；对于后者，似乎规范亟待加强；同时由于客观与主观等多方面原因，教育经费的管理中间环节面临一些亟需认真对待的问题。

　　基于初步调查结果，我们认为，义务教育经费管理中，要求政府兑现乃至持续兑现教育经费的法定性增长以及占GDP4%的比例固然是一个重要方面，另一个更加重要的方面是规范管理环节。在规范管理环节方面，制定政策规范学校行为是一个重要方面，有效规范县级政府行为是更加重要的一个方面。

　　为了规范和加强农村中小学公用经费的管理，提高资金使用效益，我们认为，提高预算的准确性、规范拨款的次数、厘清拨款的环节等五个方面的问题需要引起高度重视，切实加以改善。

　　预算的准确性，怎样才能提高

　　众所周知，教育的学年与财政的年度存在时间差异。每年9月开始的新学年必然导致学校在校生数量的变化，而在一个财政年度中，上半年与下半年的在校生数量是不一致的。面对这种时间差异性，教育经费的预算如何才能提高准确性呢？

　　如果财政预算能够做到适应教育的学年因素的话，上半年与下半年的拨款所依据的学生数量是不一致的。那么，这个省究竟有多少县级政府的教育财政经费拨付做到了这个不一致呢？

　　统计结果（见图一）表明，绝大多数（78.6%）县级政府财政拨付教育经费没有考虑这个时间上的差异性，只有少数（21.4%）县级政府考虑了这种时间差异性。若不考虑教育与财政的时间差异性，必然导致两种情况发生：一是教育经费不足，一是学校吃空饷。那么，究竟有多少是前者，多少是后者呢？

　　从实现两次以上拨款的地区来看，在校生减少是一个主要趋势，如某林区中心学校，年初计划时在校学生数为203人，因此公用经费按照此数拨付；可是到了新学年开始时，在校生只有102人了，在校生骤然减少了将近一半（49.75%）。这种情况也发生在平原地区：某初级中学年初做预算时在校生349人，可是到了新学年开始之际，在校生只有179人了，在校生人数也减少了将近一半（48.71%）。也有不少学校新学年在校生数量增加，甚至显著增加，如在省会的远郊区，一所小学年初做预算的在校生为587人，可是新学年的时候在校生增加到了737人，增加了25.56%；一所初级中学年初做预算时在校生只有410人，可是新学年开始之际在校生猛然增加到了636人，增加了55.12%。

　　由于预算的硬约束，新学年开始之际，在校生减少了只是涉及到教师的工作安排问题；可是，在校生增加时，特别是显著增加时，必然会引发教室、课桌椅、教科书等硬件条件的一度短缺乃至严重短缺。面对这种情况，一些学校不得不采取紧急应对的临时措施，要求学生自带课桌椅上学，于是报告开头所提及的现象就成为了必然。

　　财政年度与教育年度的时间差异性，显然是一个需要认真对待的问题。与此同时，准确掌握人口情况成为教育界面临的一个巨大社会难题。其难在两个方面：一方面为人口出生率，一些地方下降同时一些地方上升，可是缺乏准确数据；一方面为人口流动性，随着我国工业化进程加快，改革开放以来人口流动性日益增强，一些工业化程度比较高的地方成为了人口流入地，也是学龄儿童的流入地，一些偏远地区成为人口流出地，也是学龄儿童主要流出地。

　　因此，需要建立专门的教育人口数据调查系统，帮助学校比较准确地掌握服务区内学龄儿童的基本情况。这样才能提高公用经费预算的准确性，有效避免学生自带课桌椅现象的再度发生。

　拨付的频率，一年多少次比较合适

　　学校的公用经费，县级政府究竟分多少次拨付给学校呢？

　　统计结果（见图二）表明，56个县级政府一次性拨付、24个两次拨付、7个分3次拨付、2个分4次拨付、一个县级政府分5次拨付、一个县级政府分6次拨付、一个县级政府分12次拨付。可见，95%的县级政府拨付教育公用经费的次数在3次以下。

　　在这样一种多样化的拨付频率背后，发生了许多令人深思的故事。

　　一位省会远郊区的中心学校校长向我们讲述了他们的遭遇：由于是一次性预算一次性拨付，上半年做预算时在校生只有587人，可是下半年服务区内一家大型企业落成，大批人员机械性迁入，区政府要求学校必须服务于经济社会发展大局，无条件接收这家企业所有人员子女就读，于是在校生一下增加到了737人，相当于增加了4个班额的学生，不但教室不够了，课桌椅也不够了，教科书也不够了，学校一下子处于全面紧张的状态。校长和老师说，地方政府根本没有把学校教育纳入到当地招商引资的计划或整个工作之中，所以问题出现了，一时难以解决，教育部门或学校成为了政府一把手批评的对象。批评是小事，关键是影响了上百名儿童的教育。

　　在该省一个西部山区城市中，郊区政府对辖区内3所小学、一所中学实行按月下达经费的做法，时间集中在每个月中旬。这样出现了假期照常拨付的现象！虽然按月拨付，奇特的是每个月的在校生数量尽管出现了变化，可是拨款依然按照年初的预算进行，12个月里不做任何调整。对于这样一种拨付方式，有一位校长说，好在辖区只有4所公立学校！他所在的学校尽管新学年在校生增加了，但是为了不出现学生自带课桌椅的问题，与供应商达成了良好的合作意向，课桌椅一次到位款项分月支付。区政府要求每所学校提前两天申请拨款。为什么实行按月拨付呢？当地一位主管公务员的解释是：这样才能有效监督学校经费使用。

　　对于一次性拨付，我们调查了410所学校，赞同的只有27%，这些学校中，99%出现了生源减少的现象；85%的学校校长建议调整为上半年、下半年两次拨付。对于3次以上拨付，尤其是12次拨付行为，94%的校长持不赞同态度，有将近70%的校长认为公用经费按月分12次拨付不太可能。

　　如果从保障学校正常教育教学秩序和教育经费合理使用的角度考虑，究竟多少次拨付比较合理呢？对于这个问题，财政部门和学校都有自己的想法。寻找二者之间的平衡点，规范县级政府的教育经费拨付次数行为，确实是一个似乎没有引起足够重视的问题。

　　申请拨款时差，多大间隔合适

　　学校的公用经费从申请到拨付，需要多长时间呢？

　　统计结果（见图三）表明，21.4%的县级政府在学校统一提出申请一天后即可拨付、10.7%的县级政府在两天后即可拨付、7.1%的县级政府在6天后即可拨付，累计起来算，申请后1-6天内，半数以上（51.2%）县级政府可以拨付。61.9%的县级政府10天后即可拨付、76.2%的县级政府在一个月内拨付、86.7%的县级政府3个月内可以拨付、91.7%的县级政府半年内可以拨付。可见，拖欠教育经费的地区确实是少数了。从申请到拨付间隔时间超过300天的只有2个县级政府。

　　从申请到拨付的时间长短看，全省平均41天；东部、中部、西部地区之间存在一定差异，东部地区平均47.5天、中部地区39.3天、西部地区38.7天。统计分析结果表明，东中西部地区之间申请到拨付的时间长短尽管存在一定差异，但是都处于同一个水平上，三者之间不存在显著性差异。从某种程度上讲，西部山区政府拨付教育经费的及时性比中部平原地区、东部省会城市群地区稍微好点。

　　特别值得警惕的是，中部地区一个山区县政府从申请到拨付的时间长达360天，这个县拖欠了教育经费将近一年！东部城市的郊区拖欠教育经费长达10个月的事情连续两三年都发生。

　　从申请到拨付的时间长短看，全省农村、郊区、城区之间，尽管存在一定的差异，但是依然处于同一个水平之中，即三类地区之间在这个时间长短上不存在显著性差异。其中郊区的时间最短，33.4天；其次是农村，31.2天；最长的是城区，45.2天。由此可见，在拨付教育经费的及时性方面，农村的县级政府表现是最好的，其次是郊区的县级政府，最差的是城市的区级政府。

　　特别值得警惕的是，全省有12个县级政府教育公用经费从学校申请到拨付的时间长度超过了半年以上，也就是说这些县级政府拖欠教育经费达半年以上。

　　从申请到拨付的时间长短看，有两个现象特别值得关注。一是拨付时间在前，申请拨付时间在后。某县级市第一次拨付教育公用经费的时间是11月23日，可是学校申请拨付教育公用经费的时间是当年的12月8日。经过多方核实，这不是填表的错误，是实际的行为。这虽然是一个孤立的现象，但是值得反思，这个县级政府为什么会如此做？全省有18个县级政府这样做。对于这些县级政府的这种作为，在惊叹其行政效率的同时，我们不能不担忧其预算的严肃性。

　　对于教育公用经费的拨付时间，在410位接受调查的校长当中，所有校长都赞同时间越短越好，其中87%的校长认为1个月到1个半月比较好接受。

　教育领域的财政拨款通过哪些环节到达学校

　　统计结果（见图四）显示，教育财政拨款的渠道主要有两条，一条是从县级政府财政系统到达学校，一条是从县级政府教育部门到达学校。总体而言，目前的主要的渠道是从财政系统直接到学校，大多数（73.9%）县级政府教育经费拨付不经过同级政府的教育行政主管部门，或者直接拨付学校，或通过中心学校到达学校，或通过学区到达学校，或者通过乡镇财政所拨付学校，或通过财政局指定的结算点到学校，或者通过乡镇政府到达学校。1/4多点（26.1%）的县级政府教育经费拨付经过教育局，或者由教育局直接拨付学校，或者由教育局经过中心学校到达学校。

　　在这8个拨付环节链中，有3个是主要的：第一条是财政局—乡镇政府—学校，第二条是财政局—教育局—学校，第三条是财政局—中心学校—学校，分别有24个（占总数的26.1%）、21个（占总数21.8%）、20个（21.7%）县级政府通过这个链条完成学校公用经费管理。可见，通过这3个链条管理学校公用经费的县级政府占了调查对象总数的69%。

　　在这些拨付链中，从学校提交申请到经费拨付时间最短的是财政局—学区—学校，两个县级政府采用这个管理链条，平均时长1.5天；其次是财政局—学校，也有两个县级政府采用，平均时长为5天。从学校提交申请到经费拨付时间最长的是财政局—教育局—中心学校—学校，有3个县级政府采用，平均时长为84天，这些县级政府也许由于延误了教育经费拨付，都采取一次性拨付的行为；第二长的是“财政局—教育局—学校”，有21个县级政府采用，平均时长58.9天，都是分两次拨款。这一长一短的对比，似乎揭示了教育公用经费管理链条中的一些问题。

　　在接受问卷调查的410名校长当中，78%的校长认为财政局—学校的路径最好，18%的认为财政局—教育局—学校的路径最好，4%的认为财政局—乡镇财政所—学校的路径最好。对于由中心学校作为教育经费管理的一个环节，存在着诸多问题，需要深入研究后大力规范或者调整。无论是财政局—中心学校—学校，还是财政局—教育局—中心学校—学校，都是一个亟待整顿的管理环节。如何定位中心学校的管理功能，这是一个没有引起政府部门足够重视的问题。

　　中小学性质界定混乱，如何保证教学点的经费需求

　　农村中小学的性质，本来是一个简单的问题，可是在这个省的财政部门报表中，如图五所示，实施义务教育的中小学校的性质有10种之多。这反映了什么？这意味着什么？

　　对于实施义务教育的中小学的定性问题，最多的定为农村、城镇学校或者乡镇、城镇学校，全省有21个县级政府采用这个分类；其次是小学、初中、九年一贯制学校，全省有18个县级政府采用这个分类标准；再其次是公办小学、公办中学，或公办农村小学、公办农村中学、公办城镇小学、公办城镇中学，全省有17个县级政府采用这个标准分类；还有11个县级政府干脆采用“事业单位”定性中小学。有3个县级市政府采用“市直”、“镇办”的标准划分学校类型，有3个县级政府采用“义务教育学校”、“农村义务教育学校”、“公立义务教育学校”的分类标准……

　　这些划分义务教育阶段中小学的标准或者定义学校性质的标准，用一位校长的话说，它至少反映了两方面的问题，一是记录了各地对于义务教育阶段学校的认识。如“市直”与“镇办”，展示了这3个县级政府或者依然对教育实施县乡村三级管理，或者依然保留着企业办学。而“公办小学”与“公办中学”，“全额拨款事业单位”等，反映了义务教育阶段的中小学并不是都能够接受到公共财政的阳光，至少那些“私立的”或“民办的”或“集体办的”被排斥在义务教育公共财政管理体系之外。

　　二是暴露了上级政府对于县级教育管理的规范存在的漏洞。这个漏洞也是是管理问题冰山的一角，没有引起足够重视，这样一种状态对于上级决策将会产生什么样的影响，绝大多数校长表示十分担忧。这样五花八门的界定，上级政府部门怎么能够通过报表分析，监督县级政府确实贯彻了向农村倾斜的政策呢？与此同时，这个省的财政报表中没有教学点的全面信息，既然如此，地方公共财政是否确实做到了保证教学点的基本需求呢？

　　改革教育财政管理体制规范经费管理行为

　　为什么会出现教育公用经费的拨款时间在前，提交申请时间在后呢？为什么会出现年底的紧急一次性拨款呢？为什么有的县级政府拨款时间拖得那么长呢？

　　许许多多问题不但让我们百思不得其解，而且困扰着上万名的中小学校长。通过调查和以上初步分析，我们认为，以下三方面亟待提高，这是解决问题的第一步。

　　首先是提高对教育公用经费预算的严肃性认识。相当一部分县级政府以及辖区内的中小学校认为预算只是预算，跟实际执行没有联系，或者关系不大，或不那么紧密；有的县级政府在经费拨付上、有的学校在公用经费支出上，都表现出比较大的随意性，往往前松后紧；有的学校没有很好地执行预算，出现超支，一学期或一学年下来欠账多多，有极少数学校拖欠的外债成为了一个老大难问题；有的学校虽有结余，却不知道还有多少结余，这样显然没有发挥资金应有的作用，影响了办学条件的改善，更影响了办学水平的提高。

　　其次是加强对县级政府教育局长、校长以及财务人员的管理培训。有的县级政府教育局长、校长缺乏基本财务知识，加上他们平常对于教育经费管理规定等方面的学习不够，不了解或把握不准义务教育经费管理的规定，尤其是对于教育结算管理不够了解，因此在经费拨付环节上出现了比较大的随意性行为。随着义务教育保障机制的实施，绝大多数中小学都配备了财务人员，但是他们的业务能力有待提高，因为他们有的并非专业会计，有的没有经过上岗前的培训，于是出现了不知道如何报送、报送文件不规范、耽误报送等等问题。

　　最后是进一步改革教育财政管理体制，有效规范县级政府教育经费管理行为。前面分析的五个方面问题，都涉及到了教育财政管理体制的问题，解决这些问题需要进行制度上改革探索，以期寻找到多条适合各地省情、县情的管理体制，切实有效地提高教育经费使用效能，促进我国教育的公平乃至社会的公平。（记者 陈中原 张滢 赖配根）

　　《中国教育报》2013年7月1日