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摘 要：地方高校转型发展中存在“转变观念难、学校理念转变难、教材建设难、专业建设难、师资队伍建设难、学校布局难”的六大难题。具体而言，地方高校转型发展的路径依赖与锁定表现为功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定。要破解地方高校转型发展中的路径依赖和锁定效应，一方面，中央及地方政府要大力支持转型地方高校的发展：要为产学研教育提供法律法规保障、要为转型地方高校的发展提供财力支持、要强化省级统筹、要真正做到简政放权；另一方面，转型地方高校要强练内功，打破路径依赖，即转型地方高校要充分认识到转型的必要性和必然性，要努力寻求政府支持、加强应用技术大学的国际合作，加大“双师型”队伍建设的力度、调整办学思路，进而实现转型地方高校的健康发展。 关键词：转型地方高校；路径依赖；制度解锁 为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出的构建现代职业教育体系以及重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模的教育改革发展目标，在教育部的指导下，2013年6月由天津职业技术师范大学、黄淮学院等35所高校发起成立了“应用技术大学（学院）联盟”，该联盟致力于促进中国高等教育的分类管理，完善现代职业技术教育体系，联盟成员的办学定位为应用技术型人才培养。2014年6月国务院发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“引导普通本科高等学校转型发展。采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校。建立高等学校分类体系，实行分类管理，加快建立分类设置、评价、指导、拨款制度。招生、投入等政策措施向应用技术类型高等学校倾斜。”这标志着地方高校转型已经开始启动并且势在必行。 但是，正如教育部鲁昕副部长在2014年4月26日河南驻马店召开的“产教融合发展国际论坛”上指出的那样，地方高校转型发展涉及面广、周期长，是一项系统工程。《中国青年报》记者调研发现，大多数这类高校都已经提出转型发展的概念，但相当一部分也就仅仅停留在概念层面，没有向纵深发展，普遍存在转型发展主动性不够的问题。[1]可见，地方本科高校的转型发展必然会面临诸多难题，如果不清楚这些难题产生的原因，就无法破解，地方本科高校转型也就成为一句空话。本文试图运用新制度经济学中路径依赖及锁定效应来剖析转型地方本科高校发展的难题，以期为转型地方高校的健康发展提供一些对策。 一、路径依赖与锁定效应简述 路径依赖（path dependence）这一概念与混沌理论（chaos theory）有关，指的是在混沌理论的非线性模型中，一个系统的潜能取决于系统的初始状态决定性因子，或者可能因为一些小概率事件和无关紧要的事件而发生锁定。[2]而经济学中的路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”[3]。简而言之，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，即一旦选择进入无论是“好”的还是“坏”的路径，就可能对这种路径产生依赖。因而在某种意义上可以说，路径依赖就意味着“无效率”，一旦选择了某种路径，可能会长久地锁定在这一路径上，即便还存在其他更为有效的路径，因为存在转换成本特别是转换成本可能很高的情况下，只好锁定在被称之为“小概率事件”或是“无关紧要的事件”所引导的路径上而不求改变。[4]导致路径依赖的基本原因在于，受正反馈机制的影响，开放的复杂系统存在多重均衡。在多重均衡或多重选择中，究竟何者被选定，取决于小概率事件或偶然性，而与相关选择（均衡）的效率无关。而偶然的选择之所以能主导未来的关键，在于规模效应、学习效应、技术（制度）生态效应和预期增强效应等自我强化机制。它们的共同作用，不仅有效降低了单位成本，完善了该选择的支撑体系，也日益强化了人们的心理预期。由此，即使有更好的选择，在个体意义上的转换成本也不高，人们的选择将还是锁定于既定的技术（制度）之中。锁定的更深层原因，还在于基于心智的、历史的和文化的以及意识形态的人类认知所导致的有限理性，以及制度集、行为集和技术集交互所生成的嵌入性系统障碍。[5] 二、地方高校发展的路径依赖形成与锁定 在我国，从行政管理的角度可将本科高校分为部属高校和地方高校，其中地方高校是指省（市、区）属高校和省辖市（市、州）属高校，即由地方财政负担的高等院校，该类高校隶属于某个地方，主要由地方负责管理。截至2013年底，我国共有本科高校1170所，其中地方本科高校1061所，占本科高校总数的91%，其中地方新建本科高校达650所（含民办），占普通本科高校总数的55.6%。①可见地方本科高校是我国高等教育发展的绝对主体，在一定层面上可以说，地方本科高校的发展水平直接关乎我国社会经济发展水平的高低，地方高校能否健康发展是衡量“办人民满意教育”的一个基本指标。但教育部发布的《2012年全国高校毕业生就业率》的统计数据表明，在包括科研院所的六大类高等教育机构中，地方本科高校毕业生的就业率不仅低于“985工程”高校、“211工程”高校，还远远低于高职院校和独立学院，排名倒数第一。[6]低就业率表明，地方高校毕业生被社会接受和认可的程度低，因此地方本科高校特别是新建本科高校如果不转型，面临的就是被淘汰出局。正如鲁昕副部长所说，地方本科高校转型发展既是经济发展方式转变、产业结构转型升级的迫切要求，是解决新增劳动力就业结构性矛盾的紧迫要求，也是贯彻落实国务院关于加快发展现代职业教育部署，加快教育综合改革、建设现代教育体系的重大举措。[7]应用技术大学（学院）联盟理事长孟庆国教授认为：地方高校转型的迫切性主要是目前我国社会普遍存在的大学生“就业难”和企业“用工荒”的情况。这说明高等学校培养的毕业生与社会对人才的需求之间存在较大差距。其主要问题不是人才培养的数量，而是人才供给与需求在人才培养规格上的错位对接，出现大学毕业生的结构性失业，制度性根源则来自现有的高等教育结构体系。[8] 可见，地方本科高校转型已成必然。但正如鲁昕副部长在黄淮学院召开的部分地方高校转型发展座谈会上指出的，地方高校转型发展中存在“转变观念难、学校理念转变难、教材建设难、专业建设难、师资队伍建设难、学校布局难”的“六大难题”。[9]如果这些难题不能被破解，就会如诺斯路径依赖Ⅱ所阐述的：顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要脱身就会变得十分困难。② 具体而言，地方高校转型发展的路径依赖与锁定表现为功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定。③主要表现在如下几个方面： （一）功能性锁定：锁定在地方高校与政府间的纵向垂直关系 功能性锁定，指的是地方高校在过去办学过程中始终按照地方政府的规定开办专业、设置学科，并一直处于“买方”市场，进而形成的固化的办学模式。 首先，从地方本科高校之间的关系来看，存在着横向关联度低、过于强调高校间的竞争而忽视相互间的合作等问题。地方本科高校间频繁的沟通交流与合作，能够实现相互间的优势互补、知识与资源共享，降低交易成本。但事实上，地方本科高校长期以来倾向于和政府及与本校关系密切的行政、业务主管部门之间保持纵向的、传统的和封闭的联系，忽视跨校、跨专业、跨学科之间的联系与互动，只注重自身的单向发展，甚至有地方高校间为争夺生源等相互拆台的现象，因而无法共享当地及全国地方高校网络所带来的增长聚合效应。 与政府间的纵向垂直关系，直接影响着地方本科高校的生存。由于地方高校的办学经费主要来源于地方政府的拨款和学生缴纳的学费，如果地方政府对学校的投入不足，学校就只能靠学生的学费维持生存。近年来，地方本科高校在招生中不断遭遇生源危机，有一些学校甚至出现“零投档”的现象。由于招生人数减少，学校学费收入减少，不少学校只有压缩办学成本，包括减少对专任教师的聘用，大量使用退休教师和在校研究生授课，减少一些本应该开设的课程，包括实训课程等。一些地方本科高校的生均经费只有2000多元，而这不足发达地区小学生生均培养经费的五分之一，难以想象这样的地方高校会给学生提供怎样质量的大学教育。还有的学校，以让学生更好就业为理由，要求大四学生到校外实习、找工作，而真实的意图是，收四年的学费，只给学生三年的教育，这让大学教育明显缩水，令大学生极为不满。近一两年来，不断有地方本科高校的学生要求学校退还最后一年的学费，称学校只收学费，根本不给他们提供任何教育。国家教育咨询委员会秘书长袁振国认为，在用人机制上，政府和社会尚未给职业院校毕业生提供足够的发展空间，在待遇、职称、职务等方面仍存在政策性歧视。一些地方政府对基础教育“宠爱过度”，而对职业教育却看不起、甚至漠不关心。[10] 地方高校间及其与部属高校间的“老死不相往来”，也无法更好地服务于地方经济建设。而美国地方高校依据自身特点和区域优势，强强联合，在办学理念、人才培养模式、合作机制等方面走产学研协作发展的路子，积极推动了地方经济发展和社会进步。如美国以斯坦福大学为中心、加利福尼亚大学和加州理工学院为主干建立了“旧金山—帕洛阿尔托科学工业中心”，围绕哈佛大学、麻省理工学院建立了“波士顿—剑桥科学中心”，围绕哥伦比亚大学、耶鲁大学、纽约大学和普林斯顿大学建立了“纽约—新泽西科学工业中心”。 其次，从地方高校与企业等用人单位的关系来看，地方高校与这些机构之间的合作、联系和知识流动严重不足。简而言之，就是产学研合作教育中存在寻求合作伙伴难、供给与需求的匹配难、利益分配合理难、政府支持力不够，以及还存在资金风险等难题。④这些难题直接导致了地方高校的闭门造车以及发展的同质化现象，这也是“学生就业难、企业用工荒”的根本原因所在，进而无法满足地方社会经济发展的需求，从此进入一个恶性循环。 导致这一问题的主要原因包括两个方面：一是地方高校办学定位不准确。地方本科高校的形成与发展多与高校扩招相伴随，大量的专科学校升格为本科学校后，都想摆脱原来专科的特点，认为升本后就要努力成为综合型、研究型大学，进而想通过评估、评审逐步拿下硕士点、博士点，走“985工程”高校的研究型、学术型道路。正如潘懋元教授所指出的：本科高等院校由于扩招和合并，许多院校规模求大，专业设置求全，行业特色型高校的特色专业被“稀释”了。以前的地矿院校专门搞地矿，农林大学专门研究农林，各有特色。但现在很多高校，不管名字是叫政法或者理工，都朝着学科齐全的方向努力，专业设置也差不多。大多数院校都有英语专业、计算机专业、财经与会计专业，全国居然有1400所高校设有艺术类的专业，占全国高校（包括高职）的60%。原来这些院校也许还能集中力量研究一些特色学科，现在成了什么都有的大学，反倒把原来的优势给“冲淡”了。[11]另一方面的原因是地方高校，特别是获得财政支持较少的地方本科高校，缺乏积极寻求与地方企业等用人单位共同交流和协作的动力。 最后，从地方高校专业设置与产业联系来看，关联度不高。正如上面指出的那样，由于定位不准、办学经费缺乏等原因，地方高校在专业设置上存在同质化现象，对国家社会经济发展特别是当地经济发展的未来目标不了解、不清楚，更不用说去预测未来人才发展的需求，会追求低成本关门办学；也有的地方高校在专业设置上尽量考虑适应地方经济建设的需要，但由于缺乏资金无法购买相应的机器设备等，专业建设也只能建立在书本知识的传授上。 （二）认知性锁定：锁定在地方政府有效制度供给不足 认知性锁定指的是地方高校办学者对依赖于地方政府而地方政府不作为的认知。地方高校，特别是转型的地方本科高校，作为服务于地方社会经济发展的重要智力支撑，地方政府理应给予大力支持。但现实是，在地方高校的发展中，地方政府受财力等因素的影响，为地方高校自由发展提供的有效制度明显不足。 首先表现在对地方本科高校教育投资方面。地方财政对地方本科高校的支持明显不足。从下表1可以看出：2005-2011年地方高校生均预算内教育经费支出均不足部属高校的1/2，而且地方高校生均预算内教育经费支出的年增长速度也明显低于地方义务教育生均预算内教育经费支出增长的速度（2005-2011年地方小学、初中和本科高校生均预算内教育经费支出的年增长率分别为：28.73%、33.11%和11.95%）。造成这种格局的原因是多方面的，如义务教育成为一项政治任务，必须优先考虑义务教育投资；地方财力有限，特别是财税体制改革导致地方财力的下降等。但如果地方高校转型后，地方政府的教育投入仍然持续这样一种态势，势必会导致很多转型地方高校“关门歇业”。 表1 2005-2011年义务教育、本科高校生均预算内经费支出 单位：元
其次，在招生制度、办学机制、教师招聘和职称评定等方面，制度约束过多。目前，地方高校的招生仍然掌控在地方教育行政部门手中，学校缺乏应有的招生权，这也是导致地方高校同质化发展的一个重要原因。学校缺乏办学自主权，在专业设置选择方面受地方教育行政的制约比较多，学校不能根据地方社会经济发展需求设置专业，导致毕业生就业难。此外，对于省级重点学科、优势学科创新平台等方面的评定几乎没有考虑地方本科高校的特点，而是参照教育部特别是本地部属高校来设置标准，直接影响地方高校学科专业发展的积极性；对教师招聘特别是职称评定也是“东施效颦”，完全参照研究型大学的评定标准，不顾地方高校的特点，统一以科研论文、科研课题等为标准，极大地损害了地方本科高校教师的工作积极性。 最后，地方政府缺乏校企合作培养高层次技术技能型人才的国家制度与鼓励政策。地方教育行政部门在高校和行业企业之间的桥梁纽带作用缺失，企业参与高等学校办学的积极性缺乏多方面基础，产学研合作教育没有广泛切实实施，直接影响着地方本科高校人才培养的质量。 （三）政治性锁定：锁定在保留原有传统结构的组织和制度 政治性锁定是指，长期以来地方高校的办学受到中央、地方政府和教育行政部门强大的行政制约，以及相应行业部门的影响，地方高校无力改变业已形成的教育教学管理制度和组织结构。 我国地方高校的快速发展得益于我国高等教育发展中的两次重大转型。一是从20世纪80年代开始的高等教育管理体制改革推行的“权力下放”，通过下放中央部委所属院校，加强省级政府管理本地区教育的权力以及统筹力度，确立了中央和地方政府两级管理、以地方政府管理为主的新高等教育管理体制。二是1999年高等教育扩招政策推动的高等教育大众化进程。在连续几年的扩招过程中，地方高校在学校数量、总体规模和校均规模等方面都得到了迅猛发展。可以说，地方高校的出现和发展是我国高等教育转型的重要组成部分和表现方式。[12] 在我国教育资源配置被政府垄断性控制的前提下，地方高校发展一直处于定位标准的“夹缝”中。一方面，地方高校期待获得地方政府、社会、市场、市民的认同，另一方面，又期望在教育部、省级政府、教育厅主办的各类评估中得到认同，希望在本科教育资源、硕士博士学位增设等方面的资源分配中占有一席之地。如此，地方高校身份认同危机就出现了：是按照地方政府要求和社会市场需求办出受地方欢迎的、具有本土特色的地方高校获得地方的认同，还是力图通过对部属大学的学习模仿甚至赶超以获得教育主管部门和同行的认可？ 与此同时，基于地方利益的考虑，转型地方高校发展的这种政治性锁定还表现在行政区划的资源配置上。我国现有地方本科高校从行政区划上还可以区分为省属本科高校和市（州）属本科高校，这样一种格局严重阻碍了教育资源的有效配置和流动。省市级地方政府往往从各自利益出发，在对地方高校的建设中，出现了重复投资、低水平的规模攀比等问题，缺乏对高校学科专业结构的横向与纵向整合，从而出现各地地方高校同质化发展现象，使得教育产业聚合效应难以充分释放，客观上也进一步将地方高校锁定在低层次发展水平上。 三、转型地方高校发展的体制解锁与机制创新 转型地方高校发展的路径依赖及其形成的功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定，必然成为转型地方高校良性发展的桎梏，要打破这些锁定可通过如下几个方面的机制创新来实现。 （一）中央及地方政府要大力支持转型地方高校的发展 首先，中央及地方政府要为产学研教育提供法律、法规和机制保障。《纲要》明确指出，我国职业教育要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，促进校企合作制度化。”转型地方高校的健康发展，极大地依赖于产学研教育。在目前的情况下，产学研教育急需提升行业企业参与、校企合作办学的积极性，而这必须依靠强有力的法律、法规和机制保障，同时地方政府及教育行政部门要成为联系学校和行业企业合作的桥梁纽带，更好地服务于学校和企业。 其次，中央及地方政府要为转型地方高校的发展提供财力支持。地方高校转型对于我国而言，还是一个新鲜事物，其发展需要“摸着石头过河”。一直以来，转型地方高校主要是依靠地方政府财力支持，但一方面由于各地地方财力水平存在差异，另一方面，转型地方高校的目标是建立应用技术大学，应用技术大学在教学设备设施及教师引进等方面都需要大量的资金，因此，不仅需要地方政府在财力许可的范围内，加大对转型地方高校的投入，还需要中央财政通过设立专项资金和转移支付等方式支持转型地方高校的发展，特别是通过转移支付和专项资金尽量减少转型地方高校因地方财力差异而导致的转型地方高校发展的不均衡。同时要为民间资本进入和允许采取市场融资的办法引进技术设备提供政策支持。 第三，强化省级统筹。针对政治性锁定的影响，转型地方高校的发展可能会出现“千校一面”的情况，这就需要强化省级统筹。按照《纲要》的要求，转型地方高校的省级统筹要探索政校分开、管办分离等形式；合理部署省域内地方本科高校，包括高等职业院校、学科、专业设置；制定转型地方高校的办学条件、教师编制、招生规模等基本标准；探索省际转型地方高校的教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制等。 最后是真正做到简政放权。一要下放教学、科研与行政管理人员聘用自主权；二要下放教育经费使用和管理的自主权；三要扩大地方高校专业设置权；四要改变招生考试选拔制度。切实落实地方高校办学自主权，把地方高校转型作为推动高等教育管、办、评分离的重要突破口。允许地方高校在国家招生考试制度改革总体框架内自主制定招生考试方案，在高考招生时将全部或部分专业纳入本科第一批次录取；允许地方高校自主设置新专业，调整学科结构，制定人才培育计划；允许地方高校实行校企合作，以改革和融资等办法引进先进机器技术设备，建设实习实训基地；允许具备条件的地方本科高校授予硕士学位和专业学位研究生等。 （二）转型地方高校要强练内功，打破路径依赖 首先，转型地方高校要充分认识到转型的必要性和必然性。地方高校要通过集体学习、讲座、小组讨论等形式认真学习和领会《纲要》和《决定》的精神，促使每个教职员工充分认识到学校要持续健康发展，必须实现向应用技术大学的转型，并结合学校发展的现状，就发展的路径选择包括专业设置、办学特色等方面提出有建设性的意见。 其次，努力寻求政府支持，加强应用技术大学的国际合作。在中央及地方政府的支持下，通过“走出去，请进来”的方式，努力学习和研究包括美国、德国、芬兰等国家应用技术大学的经验和教训，以它们的成功范例为模板，探索适合自身特点的应用技术大学发展之路；与这些国家的应用技术大学建立包括师资培训、学生交流的合作与交流平台。 第三，加大“双师型”队伍建设的力度。地方高校转型为应用技术大学，必然要求有一支扎实的“双师型”教师队伍。关于“双师型”，有的学者将其概括为两种类型：一是“双职称型”，即教师在获得教师系列职称外还需要取得另一职称；二是“双素质型”，即教师既要具备理论教学的素质，也应具备实践教学的素质。而有的学者则将“双师型”教师的理解概括为三种类型：一是“双证书论”，认为具有工程师、工艺师等技术职务的人员，取得教师资格并从事职业教育教学工作的人员即为“双师型”教师；二是“双能力论”，认为既要能胜任理论教学，又能指导学生实践的教师，就可看做是“双师型”教师；三是“双融合论”，既强调教师持有“双证”，又强调教师“双能力”。[13]我们认为，转型地方高校中的“双师型”教师，应该是这样一种教师：首先是符合《教师法》等法律法规和条例规定的高校教师，其次是熟练掌握某一种技能的工程师，再次是对所掌握的技能除了能熟练操作外，还有基本的理论素养。这里特别要强调的是，“双师型”教师不仅仅是既有理论修养同时兼具技能操作的教师，他们首先应该是知道如何“育人”的教师，否则，转型地方高校就成为职业技术学院了。关于“双师型”教师的获得，一方面可以选派现有教师通过外出进修、到企业培训等多种方式深入行业内部，将教学与实践相结合，增强自身的实践教学能力；另一方面，还要从企业聘请或引进一定比例的高水平技能人才到高校兼职或任职，满足教学与市场对接能力的需要。只有这样，才能尽快建立一支适应转型需要、推动区域经济发展、与学科发展配套的高素质高水平的教师队伍。在此基础上，转型地方高校要协助相关行政部门建立专门的应用技术教师评估体系，建立统一规范的认证制度，从评价机制和专业认证方面引领和促进地方高校教师转型发展。 最后，调整办学思路。转型地方高校要积极深入企业等用人单位进行调研，深入了解这些用人单位的人才需求特点，通过与发改委等部门积极沟通，深入了解地方未来社会经济发展规划及人才需求，采取开放式办学，积极调整办学思路，确立以市场为导向的人才培养目标，面向市场需求调整专业设置。学习职业技术学校的做法，与企业等用人单位签订人才培养合同，即采取“订单式”培养的办学模式。 注释： ①根据教育部发布的《2013年全国教育事业发展统计公报》及相关资料整理。 ②诺斯认为，制度变迁的路径依赖有两种极端的形式，即诺斯路径依赖Ⅰ（沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁进入良性循环的轨道并迅速优化）和诺斯路径依赖Ⅱ。参见卢现祥、朱巧玲：《新制度经济学》，北京：北京大学出版社2007年版，第474页。 ③Arthur（1989）曾指出：锁定解释的是现实中的经济为什么常常会长期地陷入一种初始发展模式而难以发生改变。我国学者刘力和程华强在分析产业集群时将锁定效应概括为四种类型：技术性锁定效应、功能性锁定效应、认知性锁定效应和政治性锁定效应。参见刘力、程华强：《产业集群生命周期演化的动力机制研究》，《上海经济研究》2006年第6期。 ④具体内容可参见王生雨、刘巧云等：《目前我国产学研合作教育存在的问题研究》，《教育探索与实践》2006年第6期；崔旭、邢莉：《我国产学研合作模式与制约因素研究——基于政府、企业、高校三方视角》，《科技管理研究》2010年第6期。 参考文献： [1]侯长林，罗静.地方本科高校的转型与回归[N].中国青年报，2014-9-1. [2][4]卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：471，472. [3]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1991：1-2. [5]秦海.制度、演化与路径依赖[M].北京：中国财政经济出版社，2004：167-224. [6]李剑平.地方本科高校就业率垫底现象引关注[N].中国青年报，2013-7-3. [7]董洪亮.地方本科高校该转型了[N].人民日报，2014-5-8. [8]焦新.地方高校转型发展呼唤顶层设计[N].中国教育报，2014-1-6. [9]张楠.教育部副部长鲁昕指出：黄淮学院对地方高校转型发展具有典型的示范性[EB/OL].http：//www.huanghuai.edu.cn/news/html/hhxw/2014-1/11/15393826.html. [10]教育部：地方高校转型发展势在必行[EB/OL].http：//www.dzwww.com/xinwen/xinwenzhuanti/2008/ggkf30zn/05/t20140508_9552485_2.htm. [11]潘懋元.高校办学应避免同质化[N].中国教育报，2011-7-4. [12]周清明.地方高校和谐发展的问题与建议[J].中国高等教育，2009（20）. [13]肖凤翔，张弛.“双师型”教师的内涵解读[J].中国职业技术教育，2012（15）. (责任编辑：admin) |