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摘 要：高等教育在世界范围内的规模扩张和结构调整过程中，层出不穷的腐败现象和行为给学生、学校、雇主、社会、国家等利益相关者造成诸多的损害，使高等教育面临公共信任的严峻挑战。在西方国家的实践中，高等教育问责主要通过政策法规得以确立，并通过管理、财政和信息等多方面举措得以实施。我国高等教育的健康发展须建立完善的问责制度，开展多维平衡问责，实现问责范式转变，并以此作为防范腐败的现实策略。从长远来看，问责的发展应着眼于重塑学术圣洁，重建对高等教育的信心与信任，通过共同体治理，走向公共民主问责。 关键词：高等教育；教育腐败；问责；信任 一、高等教育面临的公共信任挑战与问责的现实可能 （一）高等教育面临的公共信任挑战 高等教育是社会公共部门的重要组成部分。然而，几乎在所有国家，高等教育部门都面临着不同程度的财政紧缩、管理薄弱、效率低下，资源浪费、质量欠缺以及适切性不足等挑战与危机，尤其是学术不端、认证欺诈、不当使用资源等如同瘟疫一般在很多腐败盛行的发展中国家和转型国家的高等教育系统中蔓延。教育中的腐败通常指在教育产品和服务的获取和质量等方面系统性利用公职谋取私利，进而对入学以及教育质量和公平产生不利影响的现象。而实际上，高等教育领域的学术腐败更加广泛，一般而言，主要包括徇私舞弊、裙带关系、保护主义、行贿受贿、挪用公共财物等活动。具体包括挪用或不当使用经费（包括科研经费），通过行贿受贿违规招投标等财务管理方面的腐败，考试作弊、教师行为失范、降低录取标准、科研造假、虚假质量保证等学术管理方面的腐败，以及信息方面的腐败。[1]这些现象和行为往往会给学生、学校、雇主、社会乃至国家造成诸多的损害。 高等教育中的腐败时常把高等教育推到公众舆论的风口浪尖。“狭隘的教育”、“精神的扼杀”、“学术阴谋”、“神殿里的骗子”等成为外界对高等教育不良现象的尖刻批评。[2]而其根源在于，大学内部不能认真承担责任。在诸多高等教育腐败现象中，除偶发事件外，更多的却是存在着某种制度性的缺失。斯坦福大学前校长唐纳德·肯尼迪（Donald Kennedy）曾指出，从某种意义上看，大学是一个缺少规则的特殊团体……在围墙内进行的许多活动，对外界来说，简直就像一个谜。信息的缺失和不对称危害了大学向外界做出解释的能力，也导致了公众对高等教育不满情绪的日益高涨。[3] 上述情形迫使高等教育系统进入“祛魅时代”。社会不再接受高等教育的自我辩白，而是希望将“秘密花园”的活动公之于众。[4]“问责”（accountability）一词随之和高等教育逐渐联系起来，并开始取代高等教育职业操守中的“信任”。大学和教授开始从受公众敬畏的主角沦为被问责的对象。强化更具问责性的管理能力连同建立健全透明的管理体制，以及提升管理过程的参与度已成为教育系统构建反腐败举措的三个有效要素。[5] （二）高等教育问责的现实可能 问责最广泛的含义是要求和提供行为的理由，也就是人们要对其行为做出解释并负责。[6]时至今日，很多学者认为，“问责”已成为“透明度”、“平等”、“民主”、“效率”和“诚信”等松散定义的政治术语的同义词。[7]康奈尔大学前校长弗兰克·罗兹（Frank Rhodes）认为，在新的社会契约中，高校有责任去追求公正的学术、至高的专业能力与诚信、发展高深知识、对学生及其学习的观照，以及具有服务社会需求的敏感性。[8]联合国教科文组织1998年世界高等教育大会通过的宣言更是明确提出，高等教育机构应被赋予管理内部事务的自主权，但这种自主权必须建立在对政府、议会、学生和更广泛社会的清晰而透明的问责基础之上。[9]公共部门的问责通常可以从如下几个角度进行审视。 首先，问责是一种政治原则。问责与权力以及权力的合法化密不可分、它以最简单的形式要求权力机关中的人员通过切实履行自己的责任来向公众做出交代。其次，问责反映的是一种责任关系，是委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答。第三，问责的另一个重要意涵在于制裁，包括辞职、罚款、民事赔偿、纪律惩处、正式的司法审判以及公开性的、引发媒体关注的议会或法院的听证，等等。 教育问责是广泛的民主和政治制度在教育领域的体现。在高等教育领域，问责同样被视为民主观念和治理制度、高等教育问责不仅限于高校和高等教育系统行政管理者以及政府主管部门官员对其上级及公众所负有的报告公共资金管理使用的责任，更是一种系统收集投入、过程和产出信息并加以分析和传播，服务于决策者、教育领导和高等教育其他利益相关者的内部和外部决策的制度，以及向高等教育系统内部和外部证明高校正在实现预定目标的系统性的方法。[10] 实践表明，如果得到恰当和有效的运用，问责在高等教育中可以发挥积极的和建设性的作用。如马丁·特罗所述，问责可以成为对营私舞弊、玩忽职守等权力滥用和权力腐败问题的约束，使高等教育机构履行向有关团体和机构报告办学活动的责任：问责通过迫使高校对办学情况进行自我剖析以及接受外部机构的评估，从而可以保持或提升办学质量。问责还可以通过要求高校做出各种报告，以及达到具体的或模糊的标准，从而成为一种管理手段。[11] 二、西方国家高等教育问责的政策实践 在过去的几十年间，西方国家的公众对公共机构的属性以及可信赖的专业人士的领导产生了很大的质疑。政府、议会和公众日益要求高等教育机构对有效使用公共资源做出说明，以及对其教学和科研结果全面负责，在强大的政治和社会力量作用下，问责在西方国家高等教育领域得到了广泛的发展，成为教育语言中的一部分，并成为统整教育改革各种方案的共同主题。 （一）政策发展 目前，问责已进入很多国家的高等教育政策议程之中。高等教育问责制度主要通过专门法律、政府部门行政法规、公共部门规章等得以确立和发展。美国在掀起和推动高等教育问责运动深入发展方面发挥了重要的作用。自20世纪60年代末期以来，“问责”、“绩效”和“结果”等词汇开始流布于整个政府机构，并很快传播进入大学校园。随着公众对大学的作用、大学的管理方式以及大学与其他社会组织关系看法的根本性变化，“问责”连同“可承受性”和“入学”逐渐发展成为美国各州公立高等教育的重要政策议题。例如，科罗拉多州1985年《州众议院第1187号法案》规定实施高等教育问责项目，并明确阐明问责的宗旨以及问责信息交流问题。佛罗里达州在1991年的《佛罗里达教育法》提出，通过问责在整个州立大学系统层面上监督教学、科研和社会服务等主要领域的活动。到2006年，美国已有46个州制定了一定形式的问责法令或政策。美国联邦层面的高等教育问责政策主要体现在《政府绩效与结果法案》以及《学生知情权法》等有关高等教育立法之中。其中，美国教育部在2006年《领导力的考验：美国未来高等教育规划》的报告中也将问责作为一个应对未来高等教育多方面挑战的核心议题。 自20世纪80年代以来，随着“审计社会”的兴起，英国审计作为一种问责手段从最初的财会领域延伸到更广泛的社会和政府部门。在日益强化公共部门问责的背景下，英国政府采取一系列旨在满足外界要求，强化对高校、院系和个人问责的举措。据统计，仅在1984-1995年间有关高等教育问责的政策文件就达60项之多。[12]1985年，英国大学效率研究指导委员会在调查报告中提出，大学要进行更有效率和效益的管理，以及研制可靠而稳定的绩效指标并借此开展各种评估活动。[13]在1987年白皮书《高等教育：迎接挑战》中，政府强化“国家高等教育系统中所有的院校都应当为其外部所确定的目标而工作，而且要显示出它们实现了这些目标”的观念，提出改组大学拨款委员会，以及在大学拨款计划和接受拨款的高校之间建立某种合同关系的政策选项。l997年，国家高等教育调查委员会在《学习化社会中的高等教育》进一步提出，高等教育应详细而明确地说明其办学情况，向学生和社会负责，不断改善办学绩效。 肇始于美国和英国的高等教育问责此后在西欧、北美、澳洲等更广泛的范围内迅速扩散开来。例如，澳大利亚2000年制定的《国家高等教育审批程序协议》就是当前和未来高等教育问责制定安排的重要的标志。该协议为协调和建立联邦、州和领地通过立法来管理高等教育办学者的准入以及维护大学的声誉提供了重要手段。[13] （二）实践举措 高等教育问责主要通过管理、财政和信息等措施来实现。管理类措施是比较常见的实现形式，其主要目的是为了确保高等教育的某些原则和惯例免受侵蚀或漠视，这类措施通常包括战略规划、许可、认证、学术审计等。高等教育认证是美国最具特色的问责形式。目前美国拥有至少60家认证机构，其中主要包括负责评估和认证大学和学院的办学能力的院校认证机构，以及主要负责评估和认证学术培养项目的项目认证机构。英国采取了教学和科研双重评估措施。英国大学拨款委员会（UGC）于1986年对大学教师科研工作开展“科研水平评估”（RAE），并在后来大学基金委员会（UFC）和高等教育基金委员会（HEFCs）持续推动和完善实施至今。此后，英国大学校长委员会学术审计处（CVCP-AAU）1990年启动了大学部门的“质量审计”活动，并发展成为后来的“教学质量评估”。l997年单一质量保证机构——高等教育质量保证署（QAA）在“教学质量评估”的基础上进一步发展为“院校审计”。受其影响，澳大利亚2001年开始由大学质量署（AUQA）开展的五年一轮的审计同样也是高等教育问责的主要实施途径。 同时，问责也可以通过绩效预算、绩效合同、财务审计等一系列间接的财政激励与惩罚机制得到强化。通常而言，这类措施的主要目的是确保公共资金得到有效的使用，也就是说，确保教学、研究、资源和管理的“物有所值”。自20世纪70年代，美国田纳西州率先采取将拨款与绩效直接挂钩的措施，之后，美国高等教育绩效预算和拨款不断快速推进发展，实施范围从l997年的l6个州增加到2001年的27个州。21世纪初，美国已有超过1/3的州对部分或全部公共机构或州拨款项目实行绩效预算。澳大利亚联邦政府也通过“研究基础拨款计划”和“教学与学习绩效拨款”以激励性拨款的方式加强对办学结果绩效的问责。 此外，信息机制也是高等教育问责得以实施的重要途径。这类信息机制通常包括制定和采取各种绩效指标并以绩效报告的形式发布有关高等教育机构办学和运行情况的数据信息，以及由官方机构、中介组织或新闻媒介开展的排行活动等。英国早在1987年就由大学校长委员会和大学拨款委员会联合推出“大学绩效报告”，此后发布年度绩效报告的工作先后转由高等教育基金委员会和高等教育统计局（HESA）来进行。美国从2000年起由国家公共政策与高等教育中心推出双年度全国性高等教育绩效报告《测量》，从多个方面的标准全面呈现全国整体和各州具体情况以及各州比较数据信息。在州层面上，美国也有46个州实施了高等教育绩效报告制度。澳大利亚从20世纪80年代开始由大学向政府提交《年度教育情况报告》，并在其后逐步形成以“院校评估框架”（IAF）为主要机制的大学问责制度。该框架不仅包括从各大学收集的年度数据信息，还包括“毕业生就业去向调查”（GDS）和“课程体验问卷”（CEQ）两个独立的全国性大规模学生调查的绩效信息。自20世纪90年代中期以来，收集和比较大学科研产出（包括科研论著、科研经费及研究生毕业率）数据信息也成为高校问责的另一特色。 三、建立健全我国高等教育问责的策略选择 我国高等教育迈入大众化发展阶段后，高等教育的加速扩张使其成为一个巨大的经济活动主体，管理制度的缺位加上权力制衡的缺乏已成为高等教育腐败的根源。高等教育机构要获得社会的信任，就应该让公众认为它所开展的工作是基于诚实的行为，并能通过内部有效运作和优异表现回应社会对其履行使命和满足需求的质疑。面临新的挑战和更多的社会期望，高等教育机构需要进行治理变革，加强对其办学活动的问责，以有助于高等教育机构履行其使命。 （一）构建完善问责制度 长期以来，高等教育腐败的惩治往往只是强调对腐败现象和症状的处理而忽视更广泛的功能紊乱性治理。高等教育腐败的根源在于制度缺失和治理失灵，腐败越为高发，就越应弱化狭隘聚焦腐败行为的反腐策略，就越应强化更上位的和更根本的治理环境因素。[15]因此，从制度入手、加强治理才能使问责作为维护公共部门民主与效能的一种重要机制发挥其应有的管理功效和工具价值。对于高等教育问责而言，建立和完善包括各种正式和非正式安排在内的有效法律和制度框架尤为重要。其中，既应包括肯定性或平衡的代表制度、通告和议程设定制度、积极的信息提供制度、透明和文件开放制度等根本性、交叉性和基础性的制度，也应包括诉求表达制度、审议和决策制度、报告反馈和评估制度以及申诉和补偿制度等与政策过程各阶段相适应的各种支持性制度。[16] （二）开展多维平衡问责 高等教育职能和服务对象的多样性决定了高等教育问责参与主体和参与方式的多元化。这意味着政府机构、基金组织、工商业界、校友群体、学生家长，以及教职员工、学生、学术组织等高校外部和内部不同利益相关者，要以不同的方式参与到问责过程之中。事实上，托尼·比彻以及斯蒂芬·鲍尔等都做出过极为相似的论断，即问责应该包括对同行而言的专业问责，对社会公众而言的公共问责，对政府而言的管理问责，以及对消费者而言的市场问责等。[17]杰罗恩·惠斯曼等在对欧洲和美国大学的案例考察中也发现专业问责走向政治问责的发展趋势。而其所使用的罗姆泽克的政治问责关系的概念正是指对政府部门、客户群体及社会大众等主要利益群体的关切做出回应。[18] 然而，以政府、市场和专业问责为核心的高等教育问责具有不同的正负效应：片面强调政府问责会使高等教育屈从于政治力量，无法有效调整学术关注和市场动力的影响；过度倚重专业问责会降低对公共优先发展事项和市场需求的回应；而市场问责对顾客的一味迎合同样会忽视公共需求和学术责任。因此，无论是约瑟夫·伯克的“问责三角”，还是莫里斯·柯根的“三维规范模式”，实际上都强调了高等教育问责中力量的平衡。建立一种平衡而可持续的高等教育问责制度需要高等教育内外部进行协调与妥协，既要对政府、公众等外部消费者的需求做出积极的回应，也需要对高等教育内在价值和专业标准方面予以尊重和维护。 （三）实现问责范式转变 防范高等教育腐败，需要“堵”，更需要“疏”。这就需要高等教育问责实现从消极被动的传统问责向积极主动的新型问责的范式转变，传统的消极的问责方式强调的是对应该避免和不希望发生的行为和决策方式的管理，其主要意图在于防止资源或授权的滥用，避免不规范的管理，检查拙劣的工作情况，按照标准、规则和规范纠正管理活动，以及向管理者提供报告和反馈。如果问责制度只是一味盯着消极的管理和行为的话，那么，它将不可避免地具有侵扰性和破坏性。尤其是在形势不稳定而造成各种标准和规则不合时宜的情况下，上述问题表现得更为突出。而且它所提供的只是阶段性的反馈，在大部分情况下是在管理失当发生之后的“救火”行为。更为重要的是，它在客观上造成“鼓励”提供不实信息和虚假数据。而新的问责方式应更具前摄性和持续性，对管理者和监督者提供及时指导。在复杂和不稳定的条件下，鼓励创新和变革比通过检查固守正式的标准更加现实。问责制度应采取积极的方式，强化合理的和理想的管理方式和决策方法。这将为有效的应对形势的变化发挥建设性的作用，也有助于激励良好行为，信守价值观念和行为规范。[19] 四、高等教育问责发展的展望与超越 尽管问责可以成为防范和抵御腐败的一种方法，但问责并非是唯一手段，更不应是终极目标：尤其是以消费者选择、合同效率、资本产权、质量效益等为主导的新自由主义问责导致了诸多的“问责困境”或“问责悖论”。在很多领域，有关问责的活动和举措越来越多，而政府部门和公共服务却越来越不负责任。高等教育同样如此，问责举措越是严厉而繁杂，就越难以揭示被问责大学潜藏于现实的情况：由此造成的后果便是，问责成为信任的一种替代。越是不断加强问责也就愈加弱化信任。[20]高等教育问责经常成为学者与外部利益相关者之间矛盾冲突的主要议题。很多学者认为外部问责是一种施加指责或逃避财政投入责任的手段，而外部利益相关者则因既有的投入没有取得很好的效果而失望，认为加强外部问责是改进办学绩效的唯一出路。在这种相互怨恨和不信任的氛围下，问责行动很可能无法取得进展甚或引发更多矛盾。在此背景下，未来问责的发展实际上应渗透着修补和重建对高等教育的信心乃至信任的深层期待。[21] 高等教育机构作为一种制度化组织，其重要特征就是信心和忠诚（既有组织内部的，也有组织外部的），它们是通过坚持仪式和惯例，而非通过评估和检查来维持的。[22]业已形成并得到不断加强的工具性和管理式的问责模式所表达和强化的是市场交换的新自由主义体制，难以实现公共信任的目的。[23]问责在很大程度上反映出的是信任问题。问责问题从本质而言，不仅是技术上的问题，更是道德和伦理上的问题，其对信任所造成的强烈冲击需要通过加强政治家、官僚和公民间的民主健康关系解决。[24]弗朗西斯·福山也认为，在高等教育之中以及高等教育与其利益相关者的关系中，如果能够建立起这种高度的信任，那么对抗的关系将会大大减少，合理决策和共同愿望将迅速而有效的得以实现。[25] 由此，如果要建立一种适应时代发展需要而且平衡的问责体制，就必须构建和维持教师、院校管理者、管理和协调机构、决策者、财政官员、媒体乃至公众等各主要方面间更大程度的信任。[26]这或许就是斯图尔特·兰森所提倡的超越既有新自由主义问责模式的公共民主问责。在他看来，信任只能形成于公共问责的框架中，这种框架使得对公共目的的不同诉求和实践能够在一个可以表达意见、包容分歧、促进参与以及集体判断和决策的民主公共场域得到审议。而共同体治理最有可能实现这种问责的转型与重建。[27] 参考文献： [1]Salmi,J.The Growing Accountability Agenda in Tertiary Education Working Paper Series,2009:3-4. 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